미군정시대의 원조

1945년 8월

미국은 제2차 세계 대전 중 미군이 점령하거나 해방한 지역 국민들을 구호하기 위해 육군부 예산으로 의료와 식량을 제공하였다. 이러한 구호 프로그램은 제2차 세계대전이 끝난 후에도 미국이 점령한 일본, 독일, 오스트리아 등에서 계속되었는데 이를 GARIOA(점령지역 행정구호 계획; Government and Relief in Occupied Areas, 이하 GARIOA)이라고 한다.

한국에 대한 GARIOA 원조는 1943년 1월 1일자 카이로 선언서와 1945년 7월 26일자 포츠담 선언문에 따라 한국을 “적절한 절차에 따라”(in due course) 독립시키기 위해 남한에 수립된 미군정청(USMAGIK: The US Army Military Government in Korea)에 제공되어 남한의 경제질서 회복과 민생을 안정시키기 위한 구호에 이용되었다.

이후 GARIOA 원조는 대한민국 정부가 수립되고 1948년 12월 10일 체결된 <한미원조협정> 발효되기 전까지 제공되었다. 1948년 8월 15일 대한민국 정부가 수립되자 한미 양국은 1948년 8월 16일부터 총 8회에 걸쳐 행정권 이양을 위한 재정 및 재산에 관한 문제를 협의하였다. 그리고 1948년 9월 11일 그동안 미군정청에서 관할하던 물자, 현금, 인사 및 정부 직권을 대한민국 정부에 이양하는 것을 내용으로 하는 <한미 재정 및 재산에 관한 협정>을 체결하였다. 그리고 1948년 12월 14일 경제부흥을 위한 <한미경제원조 협정>이 발효되었다.

1945년 9월부터 1948년 12월까지 미군정에 제공된 GARIOA 원조 총액은 약 4억 939만 달러 규모이다. GARIOA 원조는 주로 식량과 피복 연료 등 기초 생활용품과 석유제품, 자동차 부속품, 철도, 도로공사 등 수송난을 해소하기 위한 물자도입에 사용되었다. 그리고 비료 도입 등 농업 증산 이외에도 광공업이나 면직물 공업, 수산업의 생산량 증대를 위해서도 원조액이 할당되었다.1) 또한, 콜레라, 말라리아 등 전염병 치료와 예방을 위해 의료품 도입2)과 적은 금액이지만 교육 부문에도 원조자금이 배정되었다.

GARIOA를 통한 원조수입 상품 구성(1945-1948)

(단위: 달러)

미군정기의 GARIOA 원조 목적은 구호를 통한 사회질서 유지에 있어 경제구조 조정이나 산업부흥, 자원 개발과 같이 경제를 구조적으로 개편하는 데 기여하지 못했다. 하지만 식료품, 농업용품, 피복 등 민생 안정에 필요한 긴급물자 위주의 원조를 통해 해방 이후 대한민국 정부 수립까지 혼란을 수습하고 외형적 안정을 이루는 데 일정 부분 기여했다고 볼 수 있다

미군정기에는 무상의 GARIOA원조 이외에 해외청산위원회(OFLC; Office of the Foreign Liquidation Commissioner, 이하 OFLC) 차관도 도입되었다. 제2차 세계대전이 끝난 뒤 미국은 세계 각지에 산재해 있던 미국 군수물자를 처리에 고심하였다. 군용차량, 비행기, 탱크, 중장비 등으로 구성된 전시잉여물자가 미국으로 반입될 경우 막대한 이송비용뿐 아니라 미 국내 시장을 혼란시킬 수 있기 때문이었다.

이에 전시잉여물자의 해외 판매를 결정하고 전담기관으로 1946년 OFLC를 설치하고 해외에서의 전시잉여물자 판매 및 대금 활용방안 등을 담은 <해외청산위원회 규정8>(FLC Regulation8)을 발효하였다. <해외청산위원회 규정8>에 따르면 미국은 전시잉여물자를 필요로 하는 국가에 제공하고 그 대가로 미국이 필요한 것을 얻고자 하였다. 또한 상환이 가능한 시점에 상환할 수 있도록 지불시점을 일정기간 연기할 수 있는 <3-C차관> 형식을 적용하였다. 이는 2차 대전 직후 각국의 경제상황을 고려했을 때 단시일 내에 차관을 상환하기 어렵고 미국의 점령이 끝난 뒤에 상환관계를 재조정할 여지가 있었기 때문이었다.3)

OFLC는 미군이 의뢰한 잉여물자 중에서 원가로 9천 5백만 달러에 달하는 물자를 미군정청에 이양하면서 이 중에서 2천 5백만 달러의 물자는 상환기간 20년, 이자 연 2,3%의 OFLC차관으로 제공하였다. 이를 위해 OFLC는 1946년 8월 9일 한국과 일본에 미군 잉여시설을 구매에 사용할 5,500만 달러 규모의 차관을 설정하고 그 중에서 2,500만 달러를 한국에 배정하였다. OFLC차관 물자는 1946년 12월부터 도입되었고 1947년 말에는 한국에 적용된 해외청산위원회 차관의 약 76%가 소비되었다.4)

OOFLC차관은 미군정청에 제공되었지만 1948년 9월 11에 체결된 <대한민국 정부와 미합중국 정부 간의 재정 및 재산에 관한 최초 협정>에 의해 상환의무가 한국정부로 이양되어 1949년 7월 1일부터 OFLC차관을 상환해야 했다.5)한국 정부는 1차 상환금 지불 전에 구 식산은행 건물과 반도호텔을 미국에 증여하고 이에 상응하는 금액으로 약 398만 달러를 차관 총액에서 차감 받았다. 그리고 잔여금 2,095만 달러에 대한 이자를 1954년 5월까지 총 5차에 걸쳐 납부하였다.

그러나 미국의 교육교환 계획인 ‘폴브라이트 프로그램’이 시행되지 않자 이자 납부가 중단되었다. 이후 수차에 걸친 한미간의 협의를 통해 1958년 9월 11일 미 국무부는 주미한국대사관에 “한국 정부는 부채문제에 더 이상 관심을 갖지 않아도 좋다.”는 문서를 전달하였다. 이로써 해외청산위원회 차관의 상환의무가 청산되었다.

환율 변경에 따른 해외청산위원회 차관의 이자 상환

1) 박광명, 「해방 이후~한국전쟁기 미국의 대한원조와 ECA·SEC 원조의 성격」, 『동국사학』 68집, 2020.8, p. 326.
2) 『동아일보』, 호열자(虎列刺)로 만여 명 사망, 1946년 6월 25일자 2면.
3) 미국 정부는 프랑스, 영국, 독일 등에서 경제적 상황을 고려하여 지불기한을 연기하거나 차관을 취소할 수 있다고 규정하였다. (「타국의 대미차관의 상환규정 조사」, 『대한민국과 미합중국 정부 간의 재정 및 재산에 관한 최초 협정에 의한 부채상환, 1953-58』, 외교사료관 소장문서[분류기호 741.24, 등록번호 240])
4) 조선은행조사부, 「취급별 무역통계표(1946.1~1947.12)」, 1948.
5) 재정 및 재산에 관한 최초 협정 제9조 보충조항에는 한국 정부가 이행해야 할 해외청산위원회 차관의 상환의무를 규정하고 있다.
6) Post-UNRRA 원조내역은 국내 자료미비로 미국 US Overseas Loans & Grants 자료를 사용하였다. 참고로 이해동, 대한원조의 유형, 1956.에서는 Post-UNRRA 대한원조액으로 1948 미회계연도에 7만 2천 달러, 1949미회계연도에 54만 6천 달러의 구호물자를 인수한 것으로 밝히고 있다.

한미원조협정 체결

1948년 12월

1947년 7월 제2차 미소공동위원회가 결렬되고 남한 단독정부 수립이 현실화되면서 주한미군의 철수 대안으로 새로운 대한원조 계획이 제기되었다. 이에 1947년 9월 드레이퍼 사절단이 내한하여 남한을 시찰한 후 ‘남한의 정치·경제적 안정을 위해 경제원조가 확대되어야 한다.’고 보고하였다. 1948년 1월에는 번스(Arthur C. Bunce) 미군정청 경제고문을 중심으로 하는 서울의 경제전문가들이 미 국무부에 ‘한국원조는 구호 위주가 아닌 경제재건이 중심이 되어야 한다.’는 의견을 제시하였다. 결국 미국은 북한에 소련의 후원을 받는 정부가 구성되는 상황을 고려하여 미군 철수 이후에도 소련과 공산주의자들의 영향력을 차단하고 정치·경제적 안정을 도모하기 위해 경제원조와 군사원조를 지속하는 방침을 세웠다.1)

1948년 8월 16일 미국 트루만(Herry S. Truman) 대통령은 각 정부부처에 한국원조를 담당할 기관을 결정하라는 지시를 내렸고 미국 정부 부처들은 논의 끝에 유럽부흥계획을 담당하는 ECA(Economic Cooperation Administration, 경제협조처)가 한국 원조를 담당하도록 하였다. 이후 1948년 5월 25일 미국 트루먼 대통령은 국무장관에게 보내는 비망록을 통해 1949년 1월 1일자로 한국 경제원조 책임을 국방성에서 ECA(경제협조처)로 이관할 수 있도록 준비할 것과 1947년 미국 의회에서 통과된 대외원조법이 요구하는 관련 협정을 한국 정부와 체결하도록 지시하였다.

그런데 미국 <경제협력법>(Economic Cooperation Act)에 따르면 ECA 원조를 받으려면 ECA의 목적 달성을 위한 수혜국의 노력을 전제조건으로 하고 있다. 이에 미국 국무부는 <3개년 부흥원조계획(안)>을 작성하여 ECA에 제출하고, 한국 정부에 원조체제 변경과 원조 프로그램 관리 문제에 관한 협상을 제안하였다. 한국과 미국 정부는 1948년 10월 4일부터 1948년 12월 3일까지 총 13차에 걸친 협상을 추진하였다. 그리고 1948년 12월 10일 ECA 원조물자대금의 대충계정 적립, 한국의 통화 및 금융안정, 생산력 증대, 한국 내에서의 ECA 운영비 사용규정 등 12개 조항으로 구성된 <한미원조협정>을 체결하였다.

<한미원조협정>의 주요 조항을 살펴보면 다음과 같다.

제2조는 원조를 받는 한국 정부가 경제안정을 위해 지켜야 할 조치들로 균형예산 도모, 통화량 발행 규제 및 신용통제, 외국환 관리 및 수출입 허가제 등 외국무역 통제제도 실시, 공정환율 유지, 양곡 수집· 배급제 지속, 외국인 사적 투자 허용, 수출산업 진흥, 정부 재산이나 생산시설의 운영 및 처리에 관한 규정 등을 명시하였다.

제3조 6항은 “대한민국 정부는 본 협정 하에 취득하는 물자의 청구, 획득, 배정, 배급가격 사정 및 회계에 관한 계획을 진행하고 처리하기 위한 운영기관을 두고 그 진행 및 실행에 있어 미국 원조대표와 협의”하도록 명시하였다. 이에 한국 정부는 1949년 1월 임시외자총국을 설치하였다.

제4조는 한국 정부는 품목별로 수출과 수입 계획, 외국환 사용계획 등을 중심으로 하는 경제부흥계획을 수립하고 구체적인 계획을 미국 원조당국이 원하는 기간과 양식에 맞추어 사전에 제출하도록 하는 의무규정을 두었다. 그런데 4조 2항 “대한민국 정부는 미국 원조대표와의 협의 및 동의 하에 외국환의 정기적 배정을 사용유별에 따라 행하며 그 외국환의 지출은 이 배정에 의하여 행할 것을 보장”한다는 조항은 이후 원조협정 논의에서 한미 간 갈등 요인이 되었다. 이 조항에 대해 이승만 대통령은 원조기금 이외의 외환자원 이용은 미국 원조대표와 의논하되 한국 정부가 지출을 통제한다고 생각했지만 미국 측 대표인 무초 대사는 원조기금은 물론 한국이 보유한 외환도 미국 원조대표와 상의해서 통제되어야 한다고 강조했다.

제5조 2항은 “대한민국 정부는 증여에 해당하는 금액을 미국 원조대표와 협정한 환산율에 의해 환산된 가격으로 조선은행 특별계정에 예치하고, 이 특별계정 비용을 한국 정부와 미국원조 대표와의 협정에 의하여 사용”하도록 대충자금계정(counterpart fund)에 대해 규정하였다.

<한미원조협정>의 체결로 미국은 한국의 경제정책 전반에 절대적인 권한을 행사할 수 있는 근거를 확보하게 되었다. 그리고 한국 내에서 이러한 권한을 실질적으로 행사할 한국내 원조기관으로 주한경제협조처가 설치되었다.

1) FRUS, <한국에 관한 미국의 입장에 대한 NSC의 보고>, 1948.4.2., vol. 6, p.1165.

주한경제협조처(ECA) 원조

1948년 12월 15일

ECA(경제협조처; Economic Cooperation Administration, 이하 ECA)는 1948년 4월 3일 제정된 <경제협력법>에 의거하여 미국이 유럽 16개국과 그 속령의 경제부흥을 위해 제공하던 원조로 ‘마샬플랜’이라는 명칭으로 널리 알려져 있다. ECA 원조가 우리나라에 제공된 것은 <한미 원조협정>이 발효된 1948년 12월 15일부터이다. 그리고 한국 내 ECA 관리기관인 주한경제협조처는 1949년 1월 1일부로 활동이 시작되었다.

ECA 원조는 경제안정을 우선하는 미군정기의 기본 틀은 유지했지만 경제부흥계획과 기술원조를 제공하고 대충자금(Counterpart Fund) 계정이 설정되었다는 점에서 이전의 GARIOA 원조와 차이점이 있다.

경제부흥계획에는 미국원조 대표와 합의한 수출입 계획이 포함되어 있었다.1) 이 수출입 계획에 의해 한국에 수입된 설비나 물자를 유용하게 이용하기 위해 외국인 고문과 기술자를 채용할 수 있었다. 그리고 공업기술, 생산방법, 과학적 농업경영법, 노동관계, 시장조작, 통계 작성 등의 분야에서 필요한 기술을 습득하게 하기 위해 기술 강사나 장비를 제공하는 기술원조도 경제부흥계획에 포함되어 있었다.2)

그러나 ECA 원조는 미국과의 회기연도 불일치, 미국의 정치·경제적 사정 등으로 인해 원조예산 확보에서부터 어려움을 겪었다. 1949년 6월까지는 미국 의회에서 승인된 미 육군성 예산(GARIOA 예산)에서 3천만 달러(실 유효자금은 2,930만 달러)를 배정 받아 사용할 수 있었지만 1949년 6월부터 시작되는 1950 미회계연도 원조예산부터 문제가 발생했다.

주한경제협조처는 1950미회계연도 예산 확보를 위해 3개년 계획3)으로 총 3억 5천만 달러를 책정하고 1차 연도인 1950미회계연도 소요예산으로 2억 달러를 상정하였다. 하지만 워싱턴 ECA 본부에서 1억 5천만 달러로 삭감되어 1949년 6월 7일 미국 국회에 제출되었다. 그리고 심의가 1950년 초로 연기되면서 1949년 10월 10일 1949년 3차 추가지출법(Third Deficiency Appropriation Act, 1949)에 의해 3천만 달러, 1949년 10월 28일 1950년 2차 추가지출법(Second Supplemental Appropriation Act, 1950)에 의해 3천만 달러 등 긴급지출법안에 의해 총 6천만 달러가 승인4)되어 ECA 원조사업이 지속될 수 있었다.

1950년 초에는 세계시장가격이 전반적으로 하락하고 ECA전체 예산이 삭감되는 등 사정이 좋지 않아 ECA예산지출위원회에서 ECA 한국원조 예산을 또다시 1억 2,500만 달러로 줄여서 1950년 1월 19일 미국 의회에 제출했다. 하지만 이번에는 대만원조가 철회되었기 때문에 한국원조도 불필요하다는 의견이 받아들여져 부결되었다. 이에 1950년 2월 대만원조안을 포함된 <1950년도 극동경제원조법>(Far Eastern Economic Assistance Act of 1950)이 만들어져 ECA 한국원조액으로 6천만 달러만 승인을 얻게 되었다.5)

ECA 한국원조자금 현황

(단위:천 달러)

이후 1950년 6월 29일 5천 만 달러를 추가로 할당받아 1950미회계연도 원조액은 1억 1천만 달러가 되었지만 하지만 의회 승인이 지연되어 1950년 6월 30일까지 8,470만 3천 달러만 배정되었지만 한국전쟁으로 2,529만 7천 달러는 할당받지 못하였다.

1951미회계연도에도 미 의회가 1950년 6월 5일 <1950년도 대외경제원조법>(Foreign Economic Assistance Act of 1950)을 제정하여 1억 달러의 사용 권한이 부여하였지만, 1950년 9월 6일의 <1951년도 일반지출법>(General Appropriation Act of 1951)에 의해 9천만 달러만 승인되었다.

결국 ECA 원조는 1949년 1억 1,639만 9천 달러, 1950년 4,484만 5천 달러, 1951년 3,288만 2천 달러 등 총 1949년 1월부터 1951년 9월까지 약 1억 9,412만 7천 달러가 제공되었다. 이 중에서 1949년 6월까지는 미국 육군부의 GARIOA자금 중에서 이관된 금액이고 1950년 6월 25일 한국전쟁이 발발 이후에는 긴급구호 위주로 물자도입이 변경되었다. 따라서 ECA 한국원조 계획에 따른 원조는 1949년 7월부터 1950년 6월까지 5,571만 달러로 한국에 제공된 ECA 전체 예산의 28.7% 수준에 불과했다.

ECA 원조물자 현황(1948년 12월 15일 ~ 1951년 9월 30일)

(단위:천 달러)

ECA 원조 도입 품목도 비료와 섬유제품을 제외하면 부흥계획이나 기술원조 물자의 도입 실적은 매우 저조하였다. 또한 초기 한국원조 물자는 한국의 경제사정에 맞게 계획적으로 도입되기보다는 미국 사정에 따라 임의로 도입되기도 하였다.6) 그리고 1950년 한국전쟁 발발 이후에는 원조물자가 ECA 원조계획에 따라 들어오지 못하고 식량이나 의류, 의약품 등 수시로 필요한 긴급 구호물자 위주로 도입되었다.

<대한민국과 미합중국 간의 원조협정> 제5조 2항에 따라 적립해야 할 ECA대충자금 25억 4,793만 원(약 1억 9,546만 달러) 중에서 실제 적립된 금액은 20억 8,296만 원(1억 9,028만 달러)이었다.7) 적립된 대충자금은 재정적자 보존(9억 9,573만 원, 47.8%)과 대충자금 적립금을 위한 대부금 반납(9억 2,024만 원, 44.2%)에 92%가 사용되었고 경제부흥비로는 1억 366만 원(5%)만이 지출되었다. 이 중에서 경제부흥자금은 교량 건설과 탄광, 전기시설 등에 대한 제한된 투자와 수리시설, 농지개발, 철도, 통신 시설의 보수 등 15개 사업을 위해 사용되었다.

한편 ECA 물자의 판매와 매상금 처분상황을 보면, ECA 원조물자 배정액은 관수용이 4억 9,395만 원, 민수용이 15억 2,509만 원으로 총 20억 1,904만 원이었다.8) 이 중에서 실제로 판매된 것으로 관수용이 1억 9,3255만 원, 민수용이 13억 9,845만 원으로 합계 5억 9,171만 원이 현금계정으로 입금되어 각종 경비와 정부대상금 반납에 모두 지출되었다.

한국의 경제적 자립을 목적으로 추진되었던 ECA 원조는 한국전쟁으로 본연의 기능을 하지 수행하지 못하고 종료되었다. 한국전쟁이 발발하면서 경제부흥계획이 중단되고 UN의 CRIK 원조를 통한 민간구호와 1950년 12월 1일 전후 복구를 위해 UNKRA가 창설되면서 ECA와 기능중복이 발생하자 미국은 1951년 1월 7일 한국에서 주한경제협조처의 철수를 결정되었다.9)

1951년 4월 7일 주한경제협조처가 해체되면서10) ECA의 기능은 UNKRA(UN한국재건단; United Nations Korean Reconstruction Agency)와 UNCACK(UN한국민사지원단; United Nations Civil Assistance Corps Korea)로 이전되고 대충자금 관리 권한이 주한 미국대사에서 유엔군 사령부로 이전되어 UN군사령관이 경제적 문제에서 절대적인 권한을 행사하게 되고 주한미국 대사의 권한은 축소되었다. 그리고 ECA 미사용 잔액 4,479만 5천 달러 중에서 2천 4백만 달러는 UNCACK에 이양되어 SEC물자 도입에 지출되었고, 나머지 2천만 달러는 ECA 청산을 위한 자금으로 사용되었다.

ECA 대충자금 지출 상황

(단위:천원)

경제부흥을 위한 ECA 대충자금 지출 상황

(단위:천원)

ECA 현금계정

(단위:천원)

1) 한미원조협정 제4조 참조
2) 당시 미국은, 일제 강점기 동안 행정, 관리, 기술 분야에서 일본인들만 우대했던 정책이 시행되어 한국인들은 해당 분야에서 전문성이 결여되었다는 인식을 갖고 있었다.(RG 338, “Provisional Military Advisory Group, 1948-49 and Korean Military Advisory Group, 1949-53”, Box 12, “Economic Cooperation Administration Mission to Korea”, p.7.)
3) 3개년 계획은 자립 달성을 위해 탄광을 개발하여 석탄 생산과 화력발전을 늘리고 늘어난 전기를 1952년 준공 예정이었던 비료공장에 공급할 수 있도록 자본을 투입하는 것을 골자로 하고 철도와 교량 건설, 시멘트공장 건설, 광산개발, 수산업 복구, 통신시설 정비 등 시설부문계획과 비료, 석유제품, 공업 원재료 등과 같은 소비재 도입계획이 포함되어 있다. (부흥부, 『부흥백서』, 1957, p.189.)
4) 미국의 대외원조법은 원조에 사용할 수 있는 금액의 최대한도를 설정하는 것이고 실제 지출은 새로운 지출법에 의해 실행되어야 한다. 따라서 당시 긴급지출법으로 ECA 한국투자자금을 지출 승인한 것은 순서가 뒤바뀐 조치였다.(미상무성 발간 미국정부의 대외원조 114항, [한국은행, 「미국의 대한원조(1945.9-1954.5)」, 『BOK 조사월보』, 1954, p.調-40. 재인용])
5) 이로써 한국에 대한 기존 지출분이 합법화되는 동시에 기존에 재건금융회사로부터 융자받은 3천만 달러의 부채도 이 6천만 달러가 실제로 지출할 수 있을 때 상환하기로 하였다. 재건금융회사(The Reconstruction Finance Cooperation)는 1932년 1월 22일 재건금융회사법에 의거하여 설립된 미국 정부금융기관으로 농업, 상업 및 산업 대부를 원조하고 소기업을 장려하며 지방의 경제적 안정 유지를 조성하며 최대고용과 최대생산 촉진을 원조하는 것을 목적으로 한다. (『BOK 조사월보』, 1954, p.調-40.)
6) 1949년 원조물자 계획에 없는 원사(3,500만 톤, 180만 달러)가 도입되었는데, 이는 원래 중화민국 ECA 사업 일환으로 적출되었지만 중화민국의 대만 천도로 중국 경제협력처에서 받을 수 없게 되어 한국으로 회송된 것이다. (식산은행 조사부, 『식은월보』 1949년 4권 7호, 1949, p.158.)
7) 적립된 대충자금과 실제로 원조물자의 판매 배정액과는 정확히 일치되지 않는다. 이것은 대충자금은 쌍방의 협약에 의해 일정 환율로 원조 달러액에 해당하는 한국통화를 적립한 데 반해 원조물자의 판매가격은 상품에 따라 각각 차이가 있기 때문이다.
8) 한미원조협정에는 ECA 원조물자 대금은 공정환율에 의해 계산된 한국 화폐로 특별계정에 예치하고 한국의 통화 및 금융안정, 생산력 증대, 한국 내 ECA 운영비용 등에 사용하기로 규정되어 있다.
9) United Nations Command Civilian Relief and Economic Aid, Korea, 7. July. 1950 ~ 30. September 1951, GHQ, UNC(Tokyo: March 1952), p.32, RG 469, Entry 422, Box 16.[이현진, 「제1공화국기 미국의 대한경제원조정책 연구」, 2005, p.76 재인용]
10) ECA 원조물자는 1951년 9월까지 도입되었다.

주한경제협조처(ECA) 설립

1949년 1월 1일

주한경제협조처는 미국의 원조계획을 효율적으로 운영하고 미국의 이해를 대변하기 위한 한국 내에 설치된 원조운영 및 감독기관이다. 주한경제협조처는 1949년 1월 1일부터 한국 내에서의 원조 책임을 미육군부로부터 이양 받아 활동을 시작하였다.

미국은 주한경제협조처 설립에 앞서 자유로운 활동을 보장받기 위해 원조협정 체결 과정에서 주한경제협조처의 외교특권 확대와 직원들의 거주지 제공 등 실질적인 지원을 요청했고, 이러한 미국 측의 요구사항은 한미 간의 원조협정에 그대로 반영되었다.1)

한국 내에서 원조를 총괄하게 된 주한경제협조처는 주한 미국대사의 지휘를 받았다. 대표는 번스(Bunce) 미군정 경제고문이 맡았고 직원은 200여 명으로 구성되었는데, 한국원조 계획에 맞게 개편 또는 보충되었다.

주한경제협조처의 업무는 계획과 집행의 2단계로 추진되었다. 계획 단계에서는 한국원조 프로그램이 미치는 영향과 한국 정부의 경제운영 등 한국경제 전반을 조사하여 경제원조계획을 검토하는 작업을 수행하였다. 집행 단계에서는 산업 전반의 생산계획을 실행하고 감독하고 수출입계획과 관련된 업무를 주관하였다. 집행 단계 중에서 주목할 것은 집행부서에 기술프로그램을 수행하는 기술훈련부를 두어 한국인들에게 전문기술과 농업기술을 전수했다는 점이다. 실제로 1950미회계연도 ECA 프로그램에는 기술훈련소 설립, 교사 훈련을 위한 미국산업시찰단 구성, 훈련장비 원조 등 기술훈련 프로그램과 관련된 실제적인 계획들이 준비되었다.

주한경제협조처 직원들은 각 분야의 전문가로서 한국 관료들과 공무원들에게 조언하고 기술적인 지원을 제공하는 임무를 부여받았다. 당시 신생 한국 정부는 조직뿐 아니라 수출입 노하우를 갖고 있는 민간기술자 및 산업·광산·운송·통신 분야에서의 훈련된 기술자와 경영진이 부족하였다. 여기에 더해 계획이나 구매 등에 관한 일을 수행하는 대행기관의 행정력도 미숙하였다. 이러한 상황들로 인해 한국은 마셜플랜이 수행되고 있던 유럽국가들보다 훨씬 더 많은 지원이 필요했고, 주한경제협조처의 대다수 직원들이 기술원조계획의 운영에 참가하였다.2)

<한미원조협정>에 따라 1949년 1월 1일부터 활동을 시작한 주한경제협조처는 ECA 원조가 종료되는 1951년 4월 7일까지 한국 경제정책 전반에 대한 감독권을 가지고 미국의 한국원조 계획을 수립하고 운영했다. 하지만 한국 전쟁이 발발하게 됨에 따라 ECA가 재건계획을 수행하기 어렵게 되어 1951년 4월 7일 해체되고 주한경제협조처의 기능은 UNKRA(UN한국재건단; United Nations Korean Reconstruction Agency, 이하 UNKRA)와 UNCACK(UN한국민사지원단; United Nations Civil Assistance Corps Korea, 이하 UNCACK)로 이전되었다.

1) 이와 관련된 내용은 한미원조협정 제3조 1~6항에 명시되어 있다.
2) 「국무장관에게 보내는 ECA 보고서」, 1949.12.14., 895.50 RECOVERY/12-1448, RG 59, SD Decimal File, NARA.[이현진, 「제1공화국기 미국의 대한경제원조정책 연구」, 2005, p.45. 재인용]

UN한국민사지원단 출범

1950년 9월

UN한국민사지원단(UNCACK; United Nations Civil Assistance Command in Korea, 이하 UNCACK)는 한국의 재건을 지원한 UN군사기구로, 한국전쟁 중에는 인도주의적 지원을 담당하였다. UNCACK는 한국전쟁 발발 3개월 후인 1950년 9월 전재민 구호를 위해 UN군사령부의 미8군의 일부로 출범하였다. 휴전협정이 조인된 1953년 7월에는 KCAC(한국민사구호처; Korea Civil Assistance Command, 이하 KCAC)로 명칭이 변경되어 UN군 극동사령부에 편입되었다. 이후 1954년 4월 본부가 부산에서 서울로 이전하였고, 1955년 12월 1일 해체되었다. UNCACK는 1950~55년까지 CRIK 물자는 물론 UNKRA와 민간원조단체를 통해 외국에서 도입되는 모든 구호물자의 통관과 보관 및 배분을 관장했다. UN회원국과 UN기구, 외국 민간원조단체에서 제공한 구호품들은 UNCACK를 통해 각 지방이나 시설로 전달되었다. 그리고 UNCACK가 구호물자를 판매한 대금은 대충자금으로 한국 정부에 귀속되었다.

UNCACK의 초기 업무는 한국에서 CRIK 원조 프로그램을 관장하고 한국 공무원들이 CRIK 원조 프로그램을 지원할 수 있도록 자문하는 일이었다. 그러나 1951년 4월 주한경제협조처가 해산되면서 ECA 잔여금을 활용한 SEC 원조 업무가 추가되었고, 1953년 7월부터는 외국 민간원조단체들의 구호물품도 등록하였다.1) 그리고 1953년 10월부터는 FOA와 UNKRA 구호물자를 수령, 보관, 배분하였다. 역할도 수행했다.

UNCACK는 피난민 구호, 고아원 등 사회복지시설 지원, 난민 재정착 지원, 의료시설 지원, 교육시설 지원 등 다양한 영역에서 전재민 구호사업도 전개하였다. UNCACK가 구호대상으로 삼았던 피난민은 한국전쟁으로 발생한 전재민 중에서 UNCACK에 등록된 난민들로, 이들 중에서 곤궁 상태가 심각하다고 판단돼 고아원에 수용된 아동과 피난민촌에 수용된 전재민 그리고 실업여성과 노인 등 약 100여만 명의 전재민에게는 하루 1파운드의 곡물이 배급되었고, 그 외의 등록 난민들에게는 하루 1/3~2/3파운드의 곡물이 배급되었다.2)

KCAC의 보건의료사업 지원 시설(1953~1954년)

고아원, 모자원, 양로원, 재활원 등 사회복지시설에 대한 지원은 UNCACK가 행정적으로 통제하고 있던 외국 민간원조단체들에 의해 대부분 수행되었지만, 전쟁으로 파손된 시설 개보수를 위한 건축자재 지원이나 생필품을 비롯한 구호금품 지원 등 일부 시설에 대한 지원사업은 UNCACK와 미군이 직접 담당하였다. 그리고 UNCACK는 1953년까지 한국전쟁으로 발생한 전재민 중 35만여 명에게 종자, 곡물, 농기구 등을 제공하여 재정착을 지원하였다.3)

UCCACK와 미군이 지원한 사회복지시설(1953-1954년)

자료: USGPO, Relief and Rehailitation in Korea: Hearings before a subcommittee of Government Operations, House of Representatives 83rd Congress 2nd Session, Oct.13, 14 and 15, 1953, Washington, 1954, p.31.

UNCACK는 지역 단위로 야전팀을 구축하여 지역 단위로 구호가 가능한 전국적인 전재민 구호 서비스 전달체계를 마련하였으며, 질병·식량·주거 등 전재민들이 직면한 문제 해결에 관련 전문가들이 직접 도움을 줄 수 있었다. 도 단위로 구성된 야전팀은 장교 4명(팀장, 행정장교, 보급장교, 민사장교), 사병 8명(전재민을 위한 급식소 운영, 차량 유지, 보급 담당), 민간인 9명(의사 2명, 간호사 2명, 방역원 1명, 농사기술자 2명, 공공구호관 1명 보급서기 1명) 등 21명으로 구성되었다. 1953년 10월 현재 KCAC에는 장교 235명, 사병 281명, 미육군성 군무원 133명, UNKRA 소속 피고용인 111명, 가사·요리·경비·용역을 담당하는 한국인 2천여 명 등 약 2,700여 명의 직원이 근무하였다.

1) 한국에서 구호 프로그램을 운영하는 외국 민간원조단체들은 1953년 7월 8일자로 발효된 KCAC 각서 제2호(민간단체에 의한 구호금품의 도입)에 의거하여 KCAC에 등록하게 하였다. 민간단체들이 구호물자를 선적하기 위해 KCAC 본부에 신청서를 제출하고 KCAC사회반과 한국정부 사회부 대표의 승인을 얻으면 한국 정부 재무부 관세국으로부터 면세 조치를 받을 수 있었다.(KAVA, “Directory of Foreign Voluntary Agencies in Korea”(외국 민간특별지원단체 한국원조현황), 1955, p.129.)
2) 1953년 10월 현재 피난민촌에 수용되어 있는 약 23만 5천 명의 등록난민과 전국 약 350개 고아원에 수용된 4만여 명의 고아들 그리고 미망인 시설과 양로원, 재활원 증에 수용된 집단이 하루에 1파운드의 곡물 배급(full grain ration)을 받는 대상자였다.
3) 한국전쟁 이후 피난민과 실향민 등 전재민에 대한 정착사업은 UN과 한국 정부에 의해 추진되고 외국 민간원조단체들이 지원하였다. 정착사업 대상자는 휴전 이후 귀향 수 없는 월남민과 미수복지구 주민 그리고 남한에 잔류를 희망한 전쟁포로들(소위 반공포로)이다.
4) 한국전에 참전한 미육군의 공병대, 영화촬영대(Signal Corps) 및 의무대가 미국 주둔 지역에서 미육군이 보유한 장비와 자원을 이용해 전개하는 고아원과 병원 지원사업, 학교재건사업, 도로보수사업 등을 조정한다는 의미이다. 그리고 38선 이북 접전 지역에서는 미육군이 구호 프로그램을 직접 운영하였는데, 미군 부대에는 민사장교(Civil affairs officer)가 배치되어 그들의 구호 문제를 파악하고 이를 KCAC에 조언하면 KCAC는 이들의 조언을 참고하여 해당 지역에 구호물자를 지원하였다. (USPGO. Relief and Rehabilitation in Korea: Hearing before a subcommittee of Government Operations, House of Representatives 83rd Congress 2nd Session, Oct. 13, 14 and 16, 1954. Washington, pp.103-104.[최원규, 「한국전쟁 중 UNCAC의 전재민 구호정책에 관한 연구」, 『전략논총』 8, 1996.12, p.143. 재인용])

CRIK 원조

1950년 10월

CRIK(민간구호원조; Civilian Relief in Korea, 이하 CRIK)은 한국전쟁을 계기로 UN결의에 의해 추진된 구호원조이다. 한국전쟁이 발발하자 UN안전보장이사회(1950년 6월 27일, 7월 7일 결의)와 UN경제사회이사회(8월 14일자 결의)는 한국에 지원되는 군사 및 경제 원조는 미군 관할하에 있는 UN군사령부를 통해 제공하기로 의결하였다. 이후 1950년 7월 31일자 UN 안전보장이사회의 결의로 한국에 필요한 구호원조 금액을 결정하고 UN군사령부가 현지 구호물자 배급절차를 수립하도록 책임과 권한을 부여하였는데 이러한 구호물자 원조가 CRIK원조이다.

UN군사령부의 CRIK 물자지원 현황(1950.6.25-1952.5.22) 보고

(단위: US 달러)

UN에 의해 진행된 CRIK 원조는 SKO(Supplies Korea)와 SUN(Supplies United Nation) 자금으로 구분된다. SKO 자금은 미육군부 예산에서 군 작전에 따르는 민간구호를 위하여 물자를 구입하기 위해 지출되는 자금이며, SUN 자금은 미국 이외 국가의 정부와 미국을 포함한 각국 민간구호단체들이 증여한 모금이다.

CRIK 원조 현황

(단위: 천 달러)

CRIK 원조예산(1952~54회계연도)

(단위: 백만 달러)

CRIK 원조는 전쟁 초기인 1950년에는 확실한 구호계획 없이 구호물자가 도입되다가 1952 미회계연도부터 예산이 수립되었다. CRIK 원조 예산은 UNCACK에서 구호물자 도입에 필요한 원조액을 산정해 예산을 수립하면 SKO 자금을 제외한 나머지 금액은 미국 육군성 예산으로 편성되었는데, 이는 UN기부금이 임시적이고 모금도 지지부진하여 확실한 UN기부금 예산을 편성할 수 없었기 때문이었다.

SEC 원조

1951년 6월

SEC(전시긴급구호계획; Supplies from Economic Cooperation, 이하 SEC) 원조는 ECA 원조 잔여금이 활용되었다. 1951년 4월 주한경제협조처가 해체되고 ECA 원조 미사용 잔액 2,500만 달러가 CRIK(민간구호원조; Civilian Relief in Korea) 물자를 관리 운영하던 UNCACK(UN한국민사지원단)에 이양되었다.

그러나 UNCACK에 운영된 SEC 원조는 구호물자 중심으로 물자가 도입된 CRIK과는 달리 ECA 원조와 유사하게 자본재와 소비재가 도입되었다.1) 이는 전쟁 중에도 일부 가동되는 생산시설에 원료를 제공하기 위함이었다.

품목별 SEC 원조 실적(1951.10.~1953.5)

(단위: 천 달러)

SEC 원조는 1951년 6월 시작되어 1953년 5월에 종료되었다.2) 이 기간 중에 총 2,609만 달러3)의 원조물자가 도입되는데 연도별로는 1951년(2,215만 6천 달러, 84.92%)과 1952년(369만 9천 달러, 14.18%)에 거의 대부분의 원조물자가 도입되었다. 원조물자는 농업용품(1,226만 달러, 47.0%)과 방직원료 및 제품(485만 달러, 18.6%) 그리고 원면(314만 달러,12.1%)이 전체 원조물자의 77.7%를 차지했다.

ECA 원조 미사용 자금으로 실시된 SEC 원조는 별도의 SEC 대충자금으로 적립되었다. SEC 원조에 의한 대충자금은 1953년 12월까지 한화로 약 11억 6,942만 원이 적립되어4) 그 중 2억 8,074만 원은 대상금 반납에 사용되었다. 나머지 8억 8,867만 원은 합동경제위원회 협약이 1953년 12월 14일 체결된 뒤 한국 정부가 일반회계 대상금을 반납하는 데 사용되었다. 한편 SEC 물자매상금 수지상황을 보면 매상금 총액 11억 4,207만 5천 원 중에서 SEC 외자매상금(대충자금 적립)을 위한 정부대상금 반납 8억 8,867만 7천 원과 UN군 대여금 반납 2억 5,339만 8천 원이 지출되었다.

1) 1952년 4월 13일자 조선일보 2면 기사에는 1952년 4월 4일 ~ 8일까지 부산항에 입하된 원조물자로 CRIK물자로 모포, 면포, DDT, 우지, 의료품, 고무, 과린산염 등 원재료와 구호물자가 도착했고 SEC물자로 어선 18척이 도착했음을 알리고 있다.
2) 한은통계에서는 1951년 10월 이후 도입된 물자부터 SEC원조물자로 잡고 있다.
3) 한국은행 조사월보 미국의 대한원조에는 SEC의 원조물자 도입액이 2,609만 달러로 UNCACK가 ECA에서 이양한 2,400만 달러보다 많은 것은 ECA물자가 이월되어 포함된 것으로 추정하고 있다. (한국은행, 「미국의 대한원조(1945.9-1954.5)」, 『BOK 조사월보』, p.調-52. 참조)
4) 미국 측이 적립을 요청한 SEC 대충자금 액수는 1951년 12월 1일부터 1953년 12월 12일까지 기간의 1,949만 달러, 한국통화 11억 6,925만 원(환율 60:1 적용)이었다.

한미 경제협상과 마이어 협정 체결

1952년 5월 24일

한국전쟁으로 전재민 구호와 복구를 위한 UN원조기구들이 설립되고 1951년 4월 주한경제협조처가 해체되자 미국은 한미 간 경제원조를 조정할 새로운 조정기구이 필요했다. 이에 미국은 새로운 원조협정을 체결1)함으로써 이 문제를 해결하고자 했다

1951년 11월 2일 새로운 원조협정을 마련하기 위한 본격적인 협상이 시작되었다. 그러나 협상은 외환통제와 UN군대여금 상환 문제로 협상이 지연되었다. 1951년 11월 2일~13일까지의 회의에서는 한국 측에서 외환통제 규정에 대해 이의를 제기하였고, 1952년 2월 4일~18일 사이의 협상에서도 한국 측은 UN군대여금이 인플레이션의 주요 원인임을 지적하면서 상환문제에 대한 협상의 필요성을 제안하여 이후 회담에서는 원조협정뿐 아니라 UN군대여금과 관련한 다른 문제들도 토의하기로 하였다.

UN군대여금에 대해 UN 측은 전시에 제공하는 민간 구호물자가 UN군대여금보다 몇 배나 많기 때문에 판매대금으로 UN군대여금을 대체할 수 있는 전도금(advance)으로 이해하여 상환의무가 없다고 주장한 반면, 한국 정부는 UN군대여금은 상환의무가 있는 대여금(loan)이므로 구호물자는 원조와는 구분해야 한다고 주장하였다.

이에 미국은 마이어(Clarence E. Meyer)를 단장으로 하는 대통령 특별사절단을 한국에 보내 한국 정부와 협상하게 하였고, 1952년 5월 24일 <대한민국과 통일사령부 간의 경제조정에 관한 협정>(일명 ‘마이어 협정’)이 체결되었다. 마이어 협정은 UN군과 한국 정부 사이에 이루어진 협정으로, 합동경제위원회(CEB; Conbined Economic Board) 설치와 UN군 대여금 상환에 대한 협의를 주요 내용으로 하고 있다.

협정에서는 한국이 보유한 외환과 원화대여금 상환을 통해 획득한 외환은 합동경제위원회의 권고에 의해서만 이용될 수 있고, 상품 수출과 무역외 수출을 통해 획득한 외환은 한국 정부가 통제할 수 있다고 규정되었다. 협정을 통해 UN대여금 상환문제가 합의되자 한국정부는 자문기능을 담당하는 합동경제위원회 설치와 이를 통한 외환 사용에 대한 협의라는 수준에서 이 조항을 쉽게 받아들였다. 그러나 이 규정으로 모든 외환을 사용하기 위해서는 합동경제위원회에서 협의하도록 하였기 때문에 한국 정부가 경제정책을 수행하기 위해 외환을 사용할 때마다 마찰을 일으키는 주요한 요소가 되었다. 한 예로, 1952년 3월~4월 양곡 도입 문제와 관련하여 외환사용에 대한 협의가 제때 이루어지지 못해 양곡과 비료 도입 시기를 놓치는 결과를 초래하기도 하였다.2)

UN군대여금 상환 문제는 미국이 대신 서명한 개별 각서에 의해 이루어졌다. 미국 직원에게 판매된 원화 중에서 1952년 4월 30일 이전까지 판매한 원화는 완전히 상환하고, 그 이후 판매된 것은 매달 60일 이내에 상환하기로 합의하였다. 그리고 군 요구품에 대한 원화대여금 중에서 1951년 12월 31일까지의 원화대여금은 상환이 무기한 연기되고 1952년 1월 1일부터 1952년 5월 1일까지의 원화대여금은 한국 부담분으로 10%를 공제하고, 6,000원 대 1달러의 환산율로 상환하기로 합의되었다.3)

그러나 UN군대여금은 상환방식, 상환금 사용방도 등에서 의견 차이로 상환이 연기되다가 합동경제위원회 외환분과위원회에서 구체적인 한국외환통제 규정이 만들어지고 난 후인 1952년 8월 31일 UN군대여금 3,500만 달러가 상환되었다.

1) ECA 원조를 대체할 새로운 원조안은 1951년 5월 미국에 의해 작성되었다.
2)『민주신보』, 1952.5.10.; 5.27; 7.17.[이현진, 「제1공화국기 미국의 대한경제원조정책 연구」, 2005, p.89.재인용]
3) 한국은행 조사부, 「한미회담 공동발표 전문」, 1955년 6월호, p.4.

합동경제위원회 설치

1952년 7월 3일

합동경제위원회(CEB; Combined Economic Board)는 한국 정부와 UN군사령부 간의 경제 문제를 조정하는 협의기구로, 1952년 7월 3일 합동경제위원회 운영절차가 확정되었다. 합동경제위원회 운영절차에 따르면, 위원회 대표는 한국대표 1인과 UN대표 1인으로 구성되는 합동경제위원회 본회의와 하부 조직으로 상설위원회와 특별위원회를 둘 수 있도록 하였다.

<합동경제위원회 조직표>

하부 위원회 위원은 한국과 UN 양측이 5명씩이 참석했고 위원장도 양측에서 1명씩 공동으로 맡았는데 한국 측에서는 상공부 장관, 재무부 차관, 사회부 장관, 한국은행 총재 등이 참여했다. 그리고 합동경제위원회와 각 분과위원회와의 연락 및 활동 협조를 위해 각각 사무국을 설치하고 위원회의 공식적인 기록을 정리하고 보관하도록 하였다.

합동경제위원회의 상설위원회로는 1952년에 기획위원회(Overall Requirement Committee, CEBORC), 구호위원회(Relief and Aid Goods Committee, 1957년 12월 해체), 재정위원회(Finance Committee, CEBFIN)가, 1957년에는 기술위원회(Engineering Committee, CEBEC)와 지역사회개발위원회(Community Development Committee, CEBCD)가 설치되었다.

각 상임위원회 기능을 살펴보면 다음과 같다.1)

기획위원회는 합동경제위원회 특별지시와 권고사항에 따라 경제안정화 프로그램, 수출입 프로그램, 각 회계연도의 분기별 원조요구 프로그램 작성 및 협의, 외환 및 대충자금 운용 프로그램을 심의하였다.2) 구호위원회는 합동경제위원회의 지시와 권고에 따라 UN 원조 프로그램에 따라 공급되는 장비와 구호품을 결정하였다. 재정위원회에서는 조세수입을 최대화하고 적절한 신용통제대책을 수립하며 적정 가격과 임금통제, 외환의 효율적 이용을 보장하는 조치들을 합동경제위원회에 권고하였다.

기술위원회에서는 통신, 산업, 광업, 전력, 공공행정, 농업, 수송 등 각 부문 원조 프로그램 행정과 기술 측면을 책임졌는데, 원조 프로그램의 투자 부문 개발과 관련한 권고안 작성, 한국 정부와 국제협조처, 민간회사들 사이에 체결된 경영기술계약 관리, 합동경제위원회에 승인된 절차를 따라 기술자에게 주어질 작업 훈령들을 검토하고 제안하는 업무를 맡았다. 지역사회개발위원회는 1950년대 중반 미국의 대외원조 예산이 삭감되면서 국민들의 자조정신을 고취시키기 위해 설치되었다. 그리고 1954년 원조상품의 가격 결정을 위한 특별위원회, 1959년 수출 진흥을 위한 특별위원회 등 그때그때 요구되는 사항들은 특별위원회를 구성하여 논의하였다.

합동경제위원회는 심의·조정기구였지만 원조물자 사용 문제뿐 아니라 이와 관련된 재정안정계획, 외환 수급 및 대외수출계획 등 한국경제 전반에 걸쳐 한미 간 최고 결정기구로서의 역할을 수행하였다. 합동경제위원회에서 조정되거나 승인되지 못한 계획은 합의가 이루어질 때까지 연기되면서 재건계획에 차질이 발생되기도 하였다.

합동경제위원회는 1960년 4.19 혁명으로 활동이 일시 중단되다가 미국이 원조를 재개할 의사를 보이면서 다시 가동되었으나 1961년 5.16 군사정변 이후 사실상 운영이 중단되었다. 이후 1963년 7월 18일 한미경제협력위원회(ROK-US Economic Cooperation Committee)가 신설되면서 합동경제위원회는 폐지되었다.

1) 레미지, 「1950년대 미국의 대한경제원조에 대한 연구: 한미 합동경제위원회 회의록을 중심으로」, 서울대학교 석사학위논문, 2016.8, pp.11-16.
2) 기획위원회 한국 대표로는 기회처장이 참여했는데 1956년 부흥부 설립 이후에는 한국 대표로 부흥부 차관이 참석하였다.

타스카 보고서

1953년 6월 15일

1953년 들어 한국전쟁이 소강상태에 빠지고 휴전협상이 진행되면서 전후복구 문제가 현안으로 대두되었다. 1953년 아이젠하워 공화당 정부는 과거 트루만 민주당 정부의 대외정책을 재검토하면서 1차적 과제로 한국전쟁을 조속히 종결시키고 현실적인 대비책을 마련하고자 하였다.

이에 1953년 4월 17일 유럽부흥계획 경험이 있는 타스카(Henry J. Tasca) 박사를 단장으로 하는 <한국경제 문제에 관한 대통령 특별사절단>이 한국에 파견되어 활동을 시작하였다. 타스카 사절단의 방문 목적은 한국군을 20개 사단으로 증강하는 것과 휴전 이후 실시할 새로운 원조 계획과 경제원조 규모 그리고 유형을 제시하는 것이었다. 1953년 6월 15일 타스카 사절단은 2개월간의 한국조사 활동과 한국 정부와 UN군사령부에서 제공한 한국경제 및 군사 상황에 대한 자료를 바탕으로 타스카 보고서1) 를 완성하여 NSC(National Security Council, 국가안전보장회의)에 제출하였다.

<타스카 보고서>는 한국경제에 대한 네이산 보고서의 낙관적인 전망과 한국 정부의 입장을 반영하여 구호와 재건, 방위지원이라는 새로운 통합 원조 프로그램을 제시하였다. 그리고 당시 한국의 문제점으로 전쟁으로 인한 생산기반시설의 파괴, 전력생산 부족, 자원과 기술력 부족, 수출 저조, 인플레이션 악화 등을 지적하면서 이러한 상황에서 한국군을 20개 사단으로 증설하는 것은 경제적 관점에서 볼 때 매우 어려운 일이라고 평가하였다.

하지만 1954~56년 3개 회계연도에 걸쳐 8억 8,300만 달러2)의 원조자금을 방위지원 성격의 원조가 될 수 있도록 MSA를 통해 제공하고 한국정부가 효율적으로 사용할 수 있도록 원조를 계획부문별로 3단계를 나눠 순차적으로 진행하되, 1단계는 기본 용역시설 정비와 교통, 통신, 농림, 수산업 발전에 주력하고, 2단계는 주택 및 교육기관 건설, 보건위생 시설 및 수리토지 개량, 조림 사업 등에 착수하며, 3단계에 사업 운영 및 기술자를 양성한다면 3년 이내에 목표를 달성할 수 있다고 제안하였다.

이와 함께 한국은 그동안의 구호 프로그램으로 전력, 수송, 비료 등 생산토대가 어느 정도 마련되어 있다고 보고 1953~56회계연도 중 약 3천만~7천만 달러까지 수출 증대를 계획했다. 주요 수출산업으로 광업, 농업, 어업, 소규모 가내공업에 주목하였다. 그 중에서도 특히 한국의 광산물 수출이 달러 획득의 주 원천이 될 것으로 기대하면서 대규모의 투자 프로그램과 지질조사를 권고하였다.

그리고 미국 원조가 효율적으로 사용되지 못하는 요인으로 원조 조정기구와 한국의 재정적자 문제를 지적하고 원조 조정기관인 합동경제위원회의 역할을 강화하고 경제조정협정을 개정할 것을 권고하였다. 또한 한국전쟁 중 UN군사령부 산하의 UN민사처와 UNKRA 등으로 원조 업무가 중첩되면서 생기는 폐해를 지적하고 통합된 방위지원 원조 프로그램 실시와 한국 내에 미국 특별사절단 형태의 기구를 설치하여 한국에 지원되고 있는 모든 원조를 조정하고 통합할 것을 제안했다.

미국 행정부 내에서 <타스카 보고서>에 대한 논의는 1953년 7월 13일 국가안전보장위원회 특별위원회가 <타스카 보고서>에 대한 검토를 기획위원회에 의뢰하면서 시작되었다. 기획위원회에서는 한국의 군사력은 정치적 안정으로 한국군 감축이 가능해질 때까지는 현재 승인된 수준에서 유지하고, 원조 프로그램의 목표를 1949~50년 생활수준으로의 회복에 두고 새로운 시설의 건설보다는 복구에 한정해서 투자해야 한다는 의견을 제시했다. 또한, 당시 미국의 재정상황으로 볼 때 원조액 삭감이 불가피하기 때문에 원조기금을 1954회계연도에 새로 책정할 것이 아니라 안보 프로그램 하에서 이미 요청한 육군부 예산에서 전용될 필요가 있다는 검토 안을 제시했다.3)

이 검토 안은 1953년 7월 23일 개최된 NSC 156차 회합에서 아이젠하워 대통령의 승인을 받았다. 아이젠하워 대통령은 한국군을 20개 사단으로 늘려야 한다고 강조하면서, 대통령이 휴전협정을 체결하게 되면 절약되는 미 육군부 예산을 상호방위 지원에 사용하는 권한을 가질 수 있도록 의회에 요구하였다. 그리고 휴전협정이 체결될 경우 한국에 즉각 식량을 배분할 것과 휴전협정이 조인되면 타스카가 권고한 확장된 새로운 원조 프로그램이 개시될 것이라는 점을 한국 대통령에게 전하도록 했다.

그리고 원조 프로그램 변경과 조직 재배치 문제는 1953년 8월 미국의 대외원조기관이 상호안전보장국(MSA; Mutual Security Agency)에서 FOA(Foreign Operation Administration)으로 변경되고, 한국 현지 원조 집행기관으로 UN군 사령부 관할 하에 경제조정관실(OEC; Office of Economic Coordinator)을 설치하는 것으로 일단락되었다.

1) 네이산(Robert F. Nathan)은 1952년 한국의 재건계획을 만들기 위해 UNKRA에 고용되어 한국의 재건을 위한 계획을 입안한 네이산 보고서를 작성하였다. 그리고 타스카 보고서 중에서 원조계획 수립과 관련된 부분은 UNKRA 경제자문단인 네이산(Nathan)에게 협조를 구하였다.(David Hunter Satterwhite, “The Politics of Economic Development: Coup, State, and the Republic of Korea’s First Five-Year Economic Development Plan(1962-1966)”, 1994.)
2) 1954회계연도 3억 달러, 1955회계연도 3억 8천만 달러, 1956회계연도 2억 7,500만 달러
3) NSC156/1 Series, FRUS 1952~1954, vol.ⅩⅤ, part2, pp.1384~1388.

경제조정관실 설치

1953년 8월

1953년 8월, 한국 내에서 FOA(Foreign Operation Administration) 원조를 담당하는 기관으로 경제조정관실(OEC; Office of the Economic Coordinator)이 설치되었다. 경제조정관의 주된 임무는 UNKRA(United Nations Korean Reconstruction Agency), FOA, 미국 육군부 등에서 실시되는 경제원조 프로그램을 조정하고, 경제원조 프로그램 범위 내에서 전반적인 경제·재정 정책을 수립하는 것이었다. 이와 함께 한국 경제를 회복시키고 경제를 안정시킬 수 있도록 경제와 재정부분의 자문을 한국 정부에 제공하는 것이었다.

경제조정관실은 미국 원조를 받은 국가 중에서 한국에만 존재했던 기관이었다. 당시 미국의 FOA나 ICA(ICA: International Cooperation Administration, 국제협력처) 원조대상국에 주재하는 미국 경제 및 기술원조단은 일괄적으로 USOM(United States Operations Mission)으로 지칭되었다. 그러나 한국에는 미국뿐 아니라 UN의 UNKRA, CRIK 등의 원조가 동시에 도입되는 복잡한 구조 속에서 USOM이 미국과 UN 원조를 함께 조정하고 집행하기에 적절하지 못했다. 더구나 휴전 이후 UNKRA가 활동을 재개함에 따라 CRIK 원조를 담당하는 UNCACK1)와 UNKRA와의 업무조정 필요성이 제기되었고, 전쟁으로 경제원조와 군사원조가 밀접한 관련성을 가질 수밖에 없기 때문에 UN군 총사령관 지휘 하에 경제조정관실이라는 별도의 기관을 설치하게 되었다.

경제조정관실이 설치되면서 각 원조기구들은 역할 중복을 피하기 위해 업무가 재조정되었다. KCAC는 UNCACK가 담당했던 원조물자 배분과 수령에 대한 통제권을 이양 받아 구호원조와 단기적인 복구사업을 담당하였다. 그리고 운송, 통신, 공공행정, 전력, 복지사업, 공중위생, 노동, 농촌교도, 철도와 항만 등을 담당하면서 전쟁기간부터 활동했던 자선단체들을 지원 관리하는 업무도 맡았다. UNKRA는 장기적인 재건계획과 산업, 어업, 광업, 주택, 교육 분야를 책임졌는데, 주택과 교육 분야는 KCAC와 긴밀한 협조체제를 유지했다. 그리고 경제조정관은 합동경제위원회의 UN군사령부 대표로 각 UN원조기구와 한국 정부와 협의하여 여러 종류의 원조 프로그램을 조정하고 통합 프로그램을 작성하는 일을 책임졌다. 또한 한국이 경제회복과 경제안정을 이룰 수 있도록 한국 정부에 경제와 재정 자문을 제공하는 역할도 수행하였다.2)

경제원조 업무를 위한 책임 구분

경제조정관실은 원조정책 수행을 위해 각 업무 성격에 따라 실행부서가 설치되었다. 각 부서 실무진들은 경제조정관의 추천을 받은 UN원조기관 직원들로 구성되었다. 경제조정관실은 1954년 30여명이 기획국, 재정정책국, 조정국, 기술운영국에 배치되어 근무했지만 1955년 이후 기술원조가 강화되면서3) 기술운영국이 농업국(농업분야 기술 담당), 정부서비스국(공공행정 및 보건 교육 등 정부서비스 분야 담당), 재건기술국(전력, 운송, 통신, 산업 등 재건분야 담당)으로 확대 개편되어 1956년 11월에는 미국인 직원 300여 명, 한국인 직원 900여 명으로 늘었다.4)

경제조정관실은 1950년대 후반 UN의 원조 프로그램이 사실상 종료되면서 원조기관 간의 조정 역할이 사라지게 되자 1959년 7월 USOM/K(United States Operations Mission to the Republic of Korea, 주한미국경제협조처)로 대체되었다. 초대 경제조정관으로는 타일러 우드(Tyler C. Wood) MSA 부국장이 임명되어 1953년 8월부터 1956년 5월까지 임무를 수행했다. 타일러 우드 후임으로는 내무부 수자원 담당 부차관보를 지낸 윌리엄 E. 원(William E. Warne)이 경제조정관으로 부임해 경제조정관실이 USOM/K(주한미국경제협조처)로 바뀌는 1959년 7월까지 재직했다.

1) 1953년 7월 1일 UNCACK는 KCAC(Korea Civil Assistance Command, 한국민사처)로 개편되어 관할이 미8군에서 극동군 총사령관의 직접적인 명령계통 아래에 놓이게 된다.
2) 경제조정관의 구체적인 임무는 다음과 같다. ① 구호, 재적, 안정 등 통합된 경제프로그램 개발 및 감독, 군사와 민간 원조 프로그램 조정 ② 한국 경제 문제를 논의하는 연합체나 국제기관에서 UN군 사령부를 대표 ③ UNKRA와 다른 UN단체와의 협상과 자문에 있어 UN군 총사령관을 대리 ④ 경제에 대한 한국 정부와의 자문과 협상에서 UN군사령부를 대표 ⑤ 미국 대한원조를 확장시킬 수 있도록 하는 규정을 포함하여 한국의 경제안정을 위한 미국의 기획안 개발 ⑥ 합의된 안정화 정책 시행에 있어서 한국 정부와 협력 ⑦ 다양한 프로젝트와 원조물자 판매로 회수된 자금의 분배 우선순위를 시행기관과 협상하며, 모든 원조프로그램의 현지통화 사용을 협상하고 시행 ⑧ 합의된 계획에 따라 해당 군부대와 함께 이용 가능한 수송시설 사용 ⑨ 필수품과 프로젝트 조달 경로와 수송계획 조정 ⑩ 한국경제에 명백한 영향을 미칠 문제들에 대해 UN군사령부 지원 ⑪ FOA 현재 대표 역할(CX 63525, from CINCUNC, 1953.8.20, RG469, Box19[이현진, 「제1공화국기 미국의 대한경제원조정책 연구」, 2004, pp.117-119. 재인용])
3) 이는 미국원조가 전반적으로 줄어드는 것을 고려하여 원조의 효율적 운영을 위해 한국전문 인력 양성 및 행정인력의 중요성이 강조된 데서 비롯되었다.
4) 이에 비해 당시 부흥부의 직원은 70~80명에 불과하였다. (CINCREP SEOUL TOICA A-885, “United Nations Command Office of the Economic Coordinator for Korea-Summary of Organization, Problems, and Programs”, 1956.11.29, RG469, Entry422, Box62, NARA)

FOA 원조

1953년 8월 1일

한국전쟁을 계기로 미국의 대외원조는 경제적 성격에서 군사적 성격으로 바뀌게 되는데 이에 대한 입법조치가 1951년 10월 10일 제정된 <1951년도 상호안전보장법>(Mutual Security Council of 1951)1)이다. 이 법은 1949년 제정된 <상호방위원조법>(Mutual Defense Assistance Act) 2)과 1948년 제정된 <경제협력법> (Economic Cooperation Act)3) 1950년 재정된 <국제개발법>(Act for International Development)이 단일화 된 것이다. 이 법에 따라 미국의 대외원조 담당기관이 상호안전보장국(경제원조), 국방부(군사원조), 국무부(기술원조)로 분담되었고, 원조 조정업무는 대통령 직속기관으로 설치된 상호안전보장국(MSA; Mutual Security Agency)에서 총괄하게 되었다.4)

그러나 한국에 대한 MSA원조는 1953년 7월 휴전협정이 체결될 때까지 군사원조에 국한되었다. 그리고 구호원조는 UN기구를 통해 제공되었다. 그러다가 미국 아이젠하워 대통령이 1953년 6월 1일자 교서에서 국무부의 권한을 강화하고 국무부에 대외원조 및 정보활동에 관한 관리권을 부여한다고 밝힘으로써 1953년 7월 말 상호안전보장국(MSA)이 해체되고 1953년 8월 1일부로 FOA(대외활동본부; Foreign Operation Administration, 이하 FOA)가 신설되었다. 그리고 한국내 원조관리 기관으로 UN군사령부 관할 아래 경제조정관실5)(OEC; Office of the Economic Coordinator)이 UN군 사령부 관할 아래 설치되면서 FOA 원조가 시작되었다.

FOA 원조는 계획 원조(project assistance)와 비계획 원조(non-project assistance)로 구분되어 제공되었다.6) 계획 원조는 경제·사회개발 지원을 위한 시설물 건축, 물자 공여와 전문가 파견, 연수생 초청 등의 원조수단을 연계하여 종합 지원하는 것으로, 교통, 교육, 위생 등 주로 사회간접자본으로서의 성격을 가진 것이 대부분으로 시설재 원조라고도 한다. 이에 반해 비계획 원조는 농산물, 연료, 원료 및 반제품, 판매용 투자재 등 한국 경제에 필요한 품목들을 정해진 원조금액만큼 제공받는 것으로, 소비재 원조라고도 한다. 한국 정부는 원조 협상 과정에서 자본재 성격이 강한 프로젝트 원조 비중을 늘릴 것을 요구한 반면 미국 측은 물가안정 차원에서 비프로젝트 원조를 주로 할 것을 주장해 갈등이 일기도 했다.7)

1954미회계연도 FOA 원조자금은 아이젠하워 대통령이 미국의회에 보낸 특별교서에 의해 마련되었다. 1953년 7월 24일, 미국 아이젠하워 대통령은 미국 의회에 보낸 특별교서에서 한국경제 부흥 원조비로 2억 달러를 임시로 제공할 것과 타스카 보고서에 입각하여 장기적인 한국 경제재건 부흥원조를 실시할 것을 요청하였다. 이 안건은 1953년 7월 30일 하원을 경유하지 않고 긴급 안건으로 직접 상원에 상정되었고 미국 추가예산법에 의거하여 추가예산으로 1954회계연도 FOA 대한원조비로 2억 달러가 배당되었다. 원조 재원은 휴전 성립 전에 미국 의회를 통과한 군사비 중에서 해군예산에서 2천 8백만 달러를 삭감하고 육군예산에서 1억 7천 2백만 달러를 삭감하여 2억 달러가 마련되었다.

이후 1953년 12월 14일 <경제재건과 재정안정계획에 관한 합동경제위원회 협약>이 성립되어 FOA 원조계획의 기본이념과 운영원칙이 확립되고, 1954미회계연도 FOA 대한원조기금 2억 달러에 의한 원조물자 도입이 본격적으로 시작되었다.

1955미회계연도(1954.7~1955.6) FOA 한국원조예산은 한미정상회담을 통해 확보되었다. 1954년 7월 이승만 대통령이 미국을 방문하여 한미정상회담을 통해 군사원조 4억 2천만 달러와 경제원조로 2억 8천만 달러(UNKRA에 대한 미국 기여금 1,900만 달러 포함) 등 총 7억 달러를 확보하였다.8) 미국은 7억 달러의 원조를 제공하는 조건으로 ① 한일 간 통상관계를 조정할 것 ② FOA 자금 중에서 25% 일본에서 구매할 것 ③ 한국이 현실적 환율에 입각하여 환율의 평가절하에 동의할 것 ④ 원조자금의 효율적 사용을 위해 미국과 충분히 협의할 것을 요청하였다. 그리고 이 문제에 관한 견해 차이는 1954년 9월 27일부터 서울에서 개최된 한미경제회담에서 조정하기로 하였다.

그러나 서울회담에서 환율에 관한 한미 양국의 견해 차이로 UN군의 환화대상금 상환이 지연되었다. 이에 한국 정부는 1954년 10월 이후 주한 미국에 대한 환화대여를 중지하였고, 미국 측은 한국에 대한 석유류 공급을 일체 중단하는 등 갈등이 깊어졌다. 이후 한미 양국 정부의 수차에 걸친 회담과 노력으로 원만히 해결되어 1954년 11월 17일 한미회담 의사록에 양 당국이 서명하게 되었다. 이로써 5개월 이상 지연되었던 2억 6천 1백만 달러 규모의 1955년도 FOA 원조사업을 착수할 수 있게 되었다.

한미회담 의사록의 조인으로 종전에 실시되어 오던 UN군에 대한 환화 대부제는 중지되고, 주한 미국이 사용하는 환화는 한국은행에서 달러화를 공매하여 조달하도록 하였다. 또한 한국군의 부식비와 대우 개선을 위한 간접 군사원조에 제공되는 달러도 일반 공매방법을 통해 환화로 지불하게 되었다. 그러나 달러화 공매는 복잡 다양한 환율을 조성하여 정상적인 경제발전을 저해하는 결과를 초래하였을 뿐만 아니라 석유류, 석탄, 원면, 원당 등 한국 산업에 중대한 영향을 미치는 주요 물자의 판매가격도 그때그때의 현실적인 환율에 의하여 결정하게 되어 쌍방 간의 현실적 환율에 대한 의견 차는 가격조정을 지연시키고 물자 공급 측면에 이상을 초래하여 물가를 상승시키고 건전한 금융재정정책의 효과를 감소시키게 되었다. 또한 복잡하고 항상 변동하는 환-달러 간 환율은 정부예산 집행과 편성에도 많은 지장을 주어 단일환율 책정이 시급한 과제가 되었다.

1953년 8월부터 1955년 6월까지 우리나라에 제공된 FOA 원조자금은 계획상으로는 총 4억 8,149만 6천 달러(1954미회계연도 2억 달러, 1955미회계연도 2억 8,149만 5천 달러)였다. 이중에서 시설 부문이 2억 5,173만 달러(52.3%)로 소비재 부문 2억 2,070만 5천 달러(45.8%)보다 비중이 높았다.9)

그러나 실제로 1955년 6월 말까지 도입된 실적을 보면 1954미회계연도 1억 2,233만 3천 달러(계획액의 61%), 1955미회계연도 8,372만 2천 달러(계획액의 30%) 등 총 원조 계획액의 42.79%인 2억 655만 5천 달러에 불과했다. 이 중에서 시설부문이 6,918만 8천 달러(33%), 소비재 부문이 1억 3,612만 7천 달러(66%)로 소비재가 시설 부문보다 2배 정도 많이 도입되었다. 이는 당시 경제정책 방향이 경제안정을 중시하여 투자 부문을 축소하고 소비재 부문 물자 도입을 늘렸기 때문이다.

설부문 도입액의 약 70%를 교통, 통신, 및 공공사업이 차지했으며, 소비재부문은 원료 및 반제품이 7,228만 3천 달러로 소비재 부문 도입액의 절반 이상을 차지했던 반면 교육(0.96%), 광공업(1.45%), 공공행정(0.11%)은 도입실적이 2% 이내로 매우 저조했다.

FOA 원조의 부문별 도입 실적(1955년 6월 말 현재)

(단위: 천 달러, %)

1) 미국의 상호안전보장법은 1951년 제정된 이후 1960년까지 매년 개정되었다. 그리고 1961년 11월 대외원조법(Foreign Aid Act)과 실행명령(Executive Order 10973)로 계승되어 현재 미국 대외원조를 주관하는 국제개발청(USAID) 설립의 근간이 되었다.
2) 이 법안을 근거로 미국은 제2차 대전 이후 유럽에 대한 군사원조를 지원하였다.
3) 마샬 플랜으로 불리는 이 법은 근거로 미국은 1948년 4월 ~ 1951년 말까지 서유럽에 120억 달러 규모의 경제원조를 제공하였다.
4) 1952년 이전까지는 MSA는 동맹국에게만 원조를 했지만, 1952년에는 동맹국이 아니더라도 세계평화와 안보를 추구하는 우방국에게도 원조를 지원하였다.
5) OEC는 1959년 7월 USOM/K(주한미국경제협조처)로 변경되어 미국 대사관 산하로 편입되었다.
6) 프로젝트와 비프로젝트로 구분되어 원조되는 형태는 이후 ICA와 AID 원조에도 지속되었다.
7) 류상윤, 「경제부흥원조의 시작과 기업의 대응」, 『경제사학』 제32집 제3호(통권 83호), 2017.9.30, p.9.
8) 한미 정상회담에서는 군사원조와 경제원조의 분리 문제, 원조물자의 구매권 및 구매지역 문제, 환율 문제 등이 주된 의제로 논의되었다.
9) FOA 원조 이후 원조물자는 생산 증대를 위해 지원되는 시설부문과 구호물자 공급 및 경제안정을 위한 소비재와 원자재를 공급하는 소비재 부문으로 구분되었다.

AFAK 프로그램

1953년 11월

AFAK 프로그램은 1953년 11월, 당시 미8군 사령관이었던 테일러(Maxwell D. Taylor) 장군의 제안으로 시작되었다.

미군 기록을 보면, 휴전 직후 미 1군단 장병들이 자발적으로 주변 지역의 교회와 학교를 재건한 일이 상부에 보고되었다. 이에 현장을 직접 둘러본 테일러(Maxwell D. Taylor) 미8군 사령관이 이런 방식이 다양한 공공사업을 수행하려는 유엔의 계획과도 연결된다고 보고 클라크(Bruce C. Clarke) 미1군단장과 이승만 대통령과 상의한 뒤 1953년 11월 국방부 차관보에게 서한을 보내 1천 5백만 달러 상당의 미 군사 건축 자재를 한국전쟁 동안에 파괴된 공공시설 재건에 사용할 것을 요청했다. 이를 아이젠하워(Dwight D. Eisenhower) 대통령이 승인함으로써 AFAK 프로그램이 탄생하게 되었다.1)

그 이후 1954년 중반 테일러 사령부가 AFAK 프로그램의 성과를 보고하여 다음 해에도 프로그램을 지속하도록 주한미군에게 5백만 달러가 책정되었다.

1953년 11월 ~ 1954년 6월까지 AFAK 건설사업 진행상황

AFAK 프로그램 운영에 필요한 자금은 1961년까지는 OEC(경제조정관실)와 USOM(주한미국경제원조처)을 통해 FOA와 ICA원조의 일부를 배정받아 사용하였다. 그리고 1962년부터는 군사원조프로그램과 PL480호 잉여농산물 판매 대금에서 배정받아 사용하였다. 1954년부터 1969년까지 AFAK 사업예산에 배정된 원조자금은 약 3천만 달러에 달하는 것으로 파악되고 있다.

AFAK 프로그램의 연도별 원조 규모

미군 장병들의 기여와 기부로 시작된 AFAK 프로그램은 군사 예산에 기반을 두면서도 지역에 주둔한 부대와 지역사회의 협력을 통해 한국인들의 자력에 의한 재건을 도모했다. 원조 자금으로 제공된 원자재는 주한미군이 건설장비를 지원하여 공공시설로 건설되었고, 원자재의 일부와 노동인력은 한국 정부와 지자체가 제공했다

프로그램이 시작된 1953년부터 마지막 건설 프로젝트가 종료되는 1971년까지 총 6,695개의 프로젝트가 완수되었다. 초기에는 미군이 제공하는 부분이 컸지만, 점차 한국인들의 자체적인 공급이 큰 비중을 차지했다. 1968년 AFAK는 개별 프로젝트 비용이 전체 예산의 1/3을 넘지 못하게 하였으며, 1969년에는 모든 프로젝트에 자재비로 1,500달러를 넘지 못하도록 한계를 설정했다.3) 이것은 AFAK가 지역사회의 자립적 재건을 촉진하고 지원한다는 목표를 지니고 있었다는 점을 보여 준다.

AFAK 프로그램은 건설과 비건설 분야로 구분된다. 건설 분야에는 다리와 도로 등 기반시설과 학교, 병원 등 공공시설 건설이 포함된다. 비건설 분야는 미8군 산하 사단 사령부의 G5(민사참모부)에서 관리하며, AFAK 구제 프로그램(AFAK Salvage), AFAK 기부 프로그램(AFAK Donation), 비군사적 부수활동(collateral activities) 등으로 구분된다.

‘AFAK 구제 프로그램’은 도움을 필요로 하는 사람들에게 도움을 주는 사업이며, ‘AFAK 기부 프로그램’은 미군과 미국 지역사회 기부로 마련된 자금으로 이재민 등에게 구호품을 전달하고 영어교육을 진행하는 사업이다. 그리고 ‘비군사적 부수활동’은 다수의 주민에게 혜택이 돌아갈 수 있도록 하는 작은 규모의 활동으로, 나무 심기, 라디오 스피커 전달, 그네와 시소 등의 기구 제작 및 기부 활동 등이 여기에 포함된다.

미 제1기병사단 G5 1965년 1분기 분기 보고서에는 부수활동의 종류와 예산 규모가 다음과 같이 정리되어 있다.

AFAK 프로그램은 자금 액수로 보면 전체 원조사업 중에서 작은 규모의 사업이었다. 하지만 지역사회의 자립 기반을 형성하는 사업들이 미군과의 직접적인 대면 접촉과 그들의 지도를 통해 미국식 조직이나 활동방식 그리고 미국식 가치를 학습하는 기회를 제공했다는 점에 주목할 필요가 있다. 즉, AFAK 프로그램은 동맹국의 지도와 지원하에서 그들의 가치지향을 내면화하는 다양한 사회활동을 장려하는 방식으로 진행되었다는 점에서 ‘동맹사회의 형성’을 목표로 실시된 사업으로 평가할 수 있다.

1) 정영신, 미군의 대한원조 영상 속에서 재건되는 전후 주체: The Big Picture 시리스→시리즈의 ‘미군대한원조’와 ‘한국과 당신’ 중심으로, 역사연구 41, 2021.5, pp.129-130.
2) 이 문서는 1972년 1월 29일 클라크(Bruce C. Clarke) 장군이 AFAK 프로그램에 관한 간단한 역사와 성과 정리를 요청한 것에 대해, 전사 담당 장교(Staff Historian)인 카츠(Herman M. Katz)가 작성한 것으로, 1972년 2월 25일에 작성된 5쪽 분량의 짧은 보고서이다. RG 550 Records of United States Army, Pacific, Records of HQ, US Army, Pacific, Military History Office, Classified Organizational History Files 시리즈에 포함되어 있다.(정영신, pp.130-131 재인용.)
3) “Armed Forces to Korea, 1953-1971”, 2-3쪽.
4) RG550, Entry A1-2-A, Box 234, 1st Cav. Div. Quarterly Historical

백우드 협약 체결

1953년 12월 14일

휴전협정 체결 이후 미국은 새로운 원조프로그램인 FOA 원조의 효율적인 운영과 원조운영 전반에 대한 통제를 강화하기를 원했다. 1953년 8월 백두진 국무총리와 타일러 우드 경제조정관을 중심으로 원조협정 개정을 위한 회담이 시작되었다. 이후 약 4개월 동안 진행된 회담에서 한미 양국은 환율 문제, 소비재와 자본재 도입 비율, 경제안정정책 등 한국경제 복구와 관련된 현안들이 논의되었다.

회담에서 한미 간에 쟁점이 된 사항은 환율 문제와 한국이 보유한 외화에 대한 합동경제위원회의 통제 그리고 원조물자의 구매방식1)과 소비재와 생산재 물자 비중2)의 문제였다. 이 중에서 협상을 지연시킨 주요 갈등 요소는 환율 현실화와 한국 정부가 보유한 외화에 대한 통제 문제였다. 미국의 환율 현실화 요구에 한국 정부는 환율을 180대 1로 인상하는 것에 동의하지만 고정환율로 할 것을 요구하였다. 그렇지만 한국이 보유한 외화에 대한 합동경제위원회의 통제권 요구는 내정간섭으로 보고 강하게 반대하였다. 이로 인해 협정 조인이 계속 연기되어 한국의 전후 재건계획이 지연되었고 원조물자 판매대금으로 재정수요를 충당하려는 한국 정부의 자금수급과 물가안정 계획이 예정대로 실행될 수 없었다.

그렇게 한미 간의 갈등이 깊어지게 되자 1953년 11월 타일러 우드 경제조정관이 한국 정부가 보유한 외화에 대한 통제조항에 미국의 양보가 필요하다고 건의하여 최종 타협안이 도출되었다. 공정환율은 180대 1로 설정하되 원조물자 판매대금을 최대로 회수하기 위해 원조물자의 판매가격이 결정될 때까지 시장가격과 비슷한 수준으로 한다는 예외규정을 두었다. 그리고 한국 정부가 보유한 외화와 대충자금은 합동경제위원회에서 합의되어야만 운용할 수 있도록 하는 규정을 두어 합동경제위원회의 역할을 강화한다는 입장에서 마무리했다.

원조물자의 구매방식은 원조물자 운영에 대한 한국 측의 발언권 확대 문제였다. 이 문제는 ①한국은행을 통한 민간의 상업구매, ②한국정부 구매, ③미국 원조당국의 구매 중에서 한국 정부와 경제조정관이 함께 결정하기로 하였다. 소비재와 생산재 물자 비중 문제는 매년 한미 간 원조 교섭에서 반복되었는데 소비재 물자 도입을 증가시키는 방향으로 정리되었다.

1953년 12월 14일 <경제재건과 재정안정 계획에 관한 합동경제위원회 협약>(일명 ‘백우드 협약’)이 체결되자 한국 정부는 재무장관과 기획처장의 공동 담화를 통해 세출을 최대한 세입으로 보충하고 재건투자 계획에 비인플레이션적 통화 공급량을 책정하며 재정·금융 안정을 해치지 않는 산업부흥 융자안 마련 등 재정안정을 위한 한국 정부의 입장을 밝혔다.

‘백우드 협약’은 한국경제 재건이 UN과 미국의 원조 없이는 실현되기 어렵다는 점을 인정한 것이었다. 그리고 원조에 기초한 통화재정의 안정, 단일환율을 중심으로 하는 가격정책과 자유기업체제의 확립, 대충자금 운용 등 경제시책의 방향을 규정하고 있다. 특히 당시 국가재정에서 대충자금이 차지하는 비중이 매우 높다는 점을 고려할 때 대충자금은 합동경제위원회에서 승인된 목적과 방법에 맞게 사용해야 한다고 규정함으로써 미국은 한국의 국가재정에 관여할 수 있는 수단을 확보하게 되었다.3) 그리고 이후 원조물자의 판매대금으로 회수된 대충자금 중 많은 비중이 한국의 재정적자 보전 명목으로 국방예산에 투입되었다.4)

1) 백우드 회담이 시작되자 신문에서는 미국 원조물자의 구매절차와 관련해서 일본 발주를 비판하는 정부 입장을 매일 보도하고 일본의 한국상품 수출 금지를 비난하는 칼럼을 게재하였다.
2) 한국은 자본재 7, 소비재 3 비율을 주장한 반면 미국은 자본재 3, 소비재 7을 제안하였다.
3) 당시 정부 재정에서 대충자금이 차지하는 비중은 1954년 30%에서 1957년에는 52.9%까지 달했다.
4) 1953~1964년까지 대충자금 총액의 약 43%가 국방예산에 투입되었다.

1955년도 한미 잉여농산물 인수 협정 체결

1955년 5월 31일

우리나라가 미국의 잉여농산물을 원조받은 것은 해방 직후 미군정의 GARIOA 원조부터이다. 하지만 미국의 잉여농산물을 외국화폐로 판매하거나 무상으로 공여할 수 있도록 법률적 근거가 마련된 것은 1953년부터이다. 1953년 7월 16일 개정된 <1953년 상호안전보장법>(MSA; Mutual Security Act of 1953) 제550조에는 1954년도 미국 대외원조기금 중에서 100만 ~ 250만 달러를 미국 잉여농산물 처분에 사용하도록 규정되었고, 1954년 8월 26일자로 발효된 <1954년 상호안전보장법>(MSA) 제402조에는 금액이 늘어나 1955년도 대외원조기금 중에서 350만 달러를 사용하도록 규정되었다.1)

원조액의 일부를 미국의 잉여농산물로 도입하도록 한 <상호안전보장법>과는 별도로 미국 국내 농산물 가격 유지와 미국 농산물 시장 개척 그리고 제3세계의 식량 부족을 해결하기 위한 목적으로 1954년 7월 10일 독립된 법률로 <1954년 농업교역 발전 및 원조법>(Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954, 약칭 PL480호)이 발효되었다. 이에 따라 미국 상품금융공사에서 재고로 보유한 잉여농산물을 처분할 수 있는 법 규정이 마련되었다. 그러나 미국 의회로부터 장기계획이 아닌 단기계획으로 승인받았기 때문에 매번 의회의 승인을 거쳐야 했다.2)

우리나라는 1955년 5월 31일 <1955년도 한미 잉여농산물 인수 협정>을 체결하였다. 1955년도 구매물자는 면화(1천만 달러)와 엽연초(葉煙草, 500만 달러)로, 한국 화폐로 구매하기로 하였다. 구매한 물자는 1956년과 1957년에 걸쳐 도입되었다.3)

PL480호에 의거해 처분되는 잉여농산물은 구입하는 국가의 화폐를 받고 판매하거나 식량난으로 어려움을 겪고 있는 우방국가에 무상으로 공여되었는데, 매입한 잉여농산물은 미국 대통령의 특별승인 없이 타국에 재수출하거나 판매할 수 없고 국내소비 이외의 기타 목적에는 사용하지 못하도록 규정되어 있다.

그리고 잉여농산물 판매대금은 ① 미국 농산물의 시장 확장 ② 미국 안전을 위해 필요한 희소물자 및 전략물자 구매와 구입 계약에 따르는 지불 ③ 공동방위 목적을 위한 군사시설자재 및 용역 구입 ④ 우호국의 물자 및 용역 구입 ⑤ 우호국의 국내수요 충족을 위한 생산 증가 ⑥ 미국의 대외채무 지불 ⑦ 우호국의 금융기관을 통하거나 기타 방법에 의한 다각무역과 경제개발 촉진을 위한 차관 ⑧ 문화교류 비용 등 8가지 목적 이외에는 사용하지 못하도록 규정하였다.

PL480호에 의한 미국 잉여농산물 원조는 제1관부터 제4관까지 4가지 범주로 나누어진다. 제1관 원조는 PL480호에 의한 원조 중에서 가장 큰 비중을 차지하는데, 수원국의 현지 통화로 판매된다는 점이 특징이다. 그리고 그 판매대전은 수원국 은행에 대충자금(Counterpart Fund)으로 적립되어 일부 현지 미국 원조기관 비용으로 일부 사용되고 나머지는 미국과 합의하여 수원국의 경제 개발 및 군사력 증강에 사용되었기 때문에 군사원조의 성격을 가지고 있다고 할 수 있다. 우리나라에 도입된 미국 잉여농산물은 대부분 1관으로, 잉여농산물 판매대전은 미국이 10~20%를 사용하고 나머지는 대부분 국방비에 전입되어 미국 군사물자를 구입하는 데 충당되었다.

제2관은 질병이나 기아 등 긴급한 식량구호와 구호를 위해 우방국이나 구호기관에 무상으로 제공되는 현물 베이스의 식량원조이다. 우리나라는 1957년 재난구호사업에 PL480 2관 원조를 처음 사용되어 1959년 태풍 구호 및 재건사업, 1963년과 1965년 태풍피해에 대한 재난구호 등에 활용하였다.

1960년에는 <딜론 각서>에 의해 1950년대 말에 등장한 ‘근로를 위한 식량’ 사업 적용을 모색되다가4) 1963년 2월 4개 외국 민간원조단체(기독교세계봉사회, 주한 케아, 구제위원회, 제7안식일교)가 요청한 2관과 3관 상품이 결합된 근로를 위한 식량 사업이 승인5)되자 한국 정부는 1964년 7월 평화를 위한 식량계획, 미공법 480조 제2관 양곡의 원조로 실시할 수 있는 보건복지부 소관의 자조근로사업이 시작되었다. 시범사업으로 1965년 지역종합개발프로그램(PCDP; Provincial Comprehensive Development Program)이 도입된 후 1966년과 1967년 지방정부에 의해 사방사업, 댐과 교량 건설, 관계사업, 운하, 토지 평탄화, 재식림 등의 사업이 추진되었다.6)

제3관은 미국의 상품신용공사(CCC; Commodity Credit Corporation)를 통한 민간 차원의 해외 식량지원으로, 전략물자 교환이나 빈민을 구제하는 비영리단체 기증용으로 사용되었다. 미국 자선단체들이 해외 구호에 미국 상품신용공사 비축분을 사용할 수 있도록 하는 법적 조항은 1949년 미국 <농업법>(Agricultural act of 1949) 416조에 처음 등장한다. 초기에는 폐기 직전(실제로는 유통기한 2년 이내)의 식량들(danger of loss)만 사용이 가능했으나 이후 조항 수정을 통해 사용 가능한 상품 종류가 늘었다. 1954년 미공법 480호 제3관에 계승되면서 미국 내 민간 자선단체들의 해외구호에 핵심적인 조항이 되었다. 우리나라는 1954~61미회계연도 기간 중 총 367만 9천 달러의 3관에 의한 잉여농산물을 바터제로 교환하였는데, 주로 텅스텐과 교환하였다.7)

제4관은 후진국에 장기 저리의 농산물 차관으로 제공되었는데, 1959년 개정법에 추가되어 1962년부터 시작되었다. 제4관은 1966년 PL480호가 ‘평화를 위한 식량법’으로 개칭되고 제1관으로 바뀌었다.8)

PL480호에 의한 잉여농산물은 1956년~67년까지는 무상으로 제공되다가 1971년까지는 유·무상 혼합 형태로 지원되었다. 우리나라가 PL480호에 의해 1956년~1971년까지 무상으로 공여받은 농산물은 약 7억 9,570만 5천 달러 규모이다. 도입된 농산물 중에는 밀이 3억 4,521만 3천 달러로 가장 많았고, 원면이 3억 3,063만 5천 달러로 다음으로 많았는데, 밀과 원면이 PL480호 전체 원조액의 84.9%를 차지했다.9)

PL480호에 의한 잉여농산물 원조 전에도 GARIOA, ECA, SEC, CRIK, UNKRA, FOA, ICA 등의 원조를 통해 농산물이 우리나라에 제공되었다. 그러나 이들 원조는 농산물이 일부분으로 밀이나 밀가루 보리 등 식량이 대부분을 차지한 반면, PL480호 원조에서는 전부가 농산물이면서 가공되지 않는 밀과 원면 중시의 가공용 농산물 원료가 대부분을 차지했다는 점에서 차이가 있다.

PL480호에 의한 잉여농산물 지원은 전후 물가의 선도적 역할을 하는 곡물가격을 안정시켜 과잉구매력을 흡수함으로써 국내 식량난 해소와 경제 안정에 기여하였고, 생활필수품 생산에 필요한 원료를 구입함으로써 외화 절감을 통한 국제수지 개선뿐 아니라 면방직과 제분공업 발전에도 공헌하였다. 한때는 농산물 지원 규모에 따라 예산을 편성할 만큼 재정에 미치는 영향이 막대해서 이를 담당했던 USAID의 입김이 상당하기도 했었다. 그러나 저가의 대규모 원조 농산물이 도입되면서 농민들의 생산의욕을 저하시키고, 관계나 수리시설, 농기구 개량 및 종자 개량 등 생산기반이 약한 한국 농업의 생산성 증대를 위한 재정투자를 소홀히 하게 하여 한국농업 발전에 부정적으로 작용한 측면도 있다.

PL480 잉여농산물 도입 실적(1956~1971)

(단위: 천 달러)

<참고> 미국 상품금융공사(CCC: The Commodity Credit Cooperation)
상품금융공사는 1933년에 제정된 미국의 <국내산업부흥법>에 의거하여 창립되어 1948년 6월 정부대행기관이 되었다. 상품금융공사는 농산물에 대한 구매, 판매, 대부 및 기타 활동에 종사하고 있다. 농산물의 가격 유지, 해외구매, 보조금, 상품 수출 및 농장관리 활동 등의 업무를 수행하는데, 이 중에서 가장 중요한 업무가 가격지지 활동이다.

가격지지 활동은, 위임받은 옥수수, 면화, 대맥, 쌀, 연초, 땅콩 등의 기본 농산물이 과잉 생산으로 인해 가격이 폭락하는 것을 방지하기 위해 농산물 가격이 어느 수준 이하로 하락하면 상품금융회사에서 농민들이 생산한 농작물을 담보로 돈을 빌려주는 업무로, 상환하는 것이 불리한 경우에는 상환하지 않아도 된다. 하지만 시장가격이 상승해서 판매하는 것이 유리한 경우에는 대부금을 상환하고 담보로 제공한 농산물을 찾을 수 있다. 따라서 시장에서 곡물가격이 어느 수준 이하로 떨어질 경우, 상품금융공사가 곡물가격을 유지하기 위하여 일정 수준의 가격으로 잉여농산물을 구입하는 것과 같은 효과를 가진다.

1) MSA 402조는 MSA 원조를 받는 국가는 원조액의 일정 비율을 미국 잉여농산물로 구매하도록 한 것으로, 1954년 MSA 법 개정 시 새로 삽입된 규정이다. 우리나라는 1955년부터 MSA에 의한 ICA 원조금액 중 20%를 잉여농산물을 구매하도록 미국과 협정을 맺었다(1955년~1960년까지 실제로는 약 23% 도입됨). 품목으로는 원면(44%, 약 1억 4,700만 달러)이 가장 많았고, 다음으로 인견사(16%), 소맥(14%), 소모사(9%), 대맥(6%)의 순이었다. MSA 402조는 1961년부터 PL480호로 단일화되었다.
2) PL480호는 1954년부터 1957년 6월 말까지 3개 회계연도 내에 총액 10억 달러(외국통화 판매 7억 달러, 기아 및 기타 구호를 위한 증여 3억 달러로 해상운송비 등 제반 경비 포함) 이내의 잉여농산물을 처분할 수 있는 권한을 대통령에게 부여하는 단기적 계획으로, 미 의회로부터 승인받았다. 그리고 1954년 9월 9일 아이젠하워 미국 대통령이 <행정명령 10560>에 서명하여 PL480의 운용에 관한 행정적 조치가 내려졌다. 1966년 이후 <평화를 위한 식량법>(FFPA; the Food for Peace Act)으로 개칭되었다.
3) 1955년 한미잉여농산물 협정은 1955년 5월 31일 중앙청 국무회의실에서 유창환 부흥부 장관과 레이시(William S. B. Lacy) 주한 미국대사 사이에 조인되었다. 전문과 6개 조항으로 구성된 <한미잉여농산물 인수 협정>의 요지는 다음과 같다. ① 미국 정부는 한국 정부가 승인한 미국 잉여농산물 구입자에게 한화로 판매하는 데 필요한 달러화 조달 및 협정 금액에 따라 각 품목의 구입승인서 발행(한국 측이 도입한 품목과 수량은 미국 재고량에 의해 결정되고 세계시장 가격으로 판매) ② 미국 정부가 지불한 잉여농산물 대금, 해상운임, 조작비는 달러화 대금에 해당하는 한국 통화를 미국 정부계정으로 한국은행에 예치(환율은 미군 달러 공매환율의 가중평균치 적용) ③ 잉여농산물 한화 판매대금은 매년 체결되는 협정에 따라 잉여농산물 시장 개척비 등 미국 정부와 주한 미국기관의 비용으로 사용 하고 나머지는 공동방위를 위한 한국군 장비, 물자, 시설 설치 비용에 충당(한국 정부가 사용하는 판매대전의 사용방법과 우선순위는 미국 정부가 결정) ④ 한국 정부는 협정에 따라 구입한 잉여농산물을 미국 정부가 특별히 승인한 경우를 제외하고는 다른 나라로 전매, 전송 또는 국내용도 이외의 목적으로 전용하는 것을 방지(가공수출 포함)
4) 1960년 10월 25일 작성된 <딜론 각서>에는 한국 정부가 1930년대 대공항기 미국과 유사한 사업을 수립한다면 미공법 480조 2관의 개정조항(잉여농산물을 토지 개척, 댐공사, 도로 확장, 농촌 개발 등에 사용)에 따라 지원할 수 있을 것이라고 명시하였다. 이후 장면 정부에서 국토건설사업이 계획되었으나 예산 문제와 내부 갈등, 5.16으로 수행되지 못하다가 5.16 군사정부에서 국토건설사업에 2관 물자가 책정되었지만 모두 사용되지 못했다(임송자, 민주당 정권기 국토건설 사업의 추진과정, 사림 46권 0호, 수선사학회, 2013, p.448.).
5) PL480 2관과 3관을 이용한 미국 민간자선단체들이 추진한 사업을 1966년 7월 1일 한국 정부가 주도하는 2관에 의한 지역종합개발사업으로 이전 통합되었다.
6) RG286, Entry P582, Commodities-Agricultural Surplus, Jan. 1961., “PL480 Title Ⅱ Work Project(1963.3.19.)
7) Report on activities carried on under Public law 480, 83d Congress. Message from the president of the United States transmitting the report. Washington, D.C., U.S. Govt. print. Offp. p.47.
8) 미국의 대한 농산물원조와 그 영향에 관한 연구(김종덕, 1993)에서는 PL480 1관에 의한 현지 통화 판매는 1966년 법 개정으로 1971년까지 종결되도록 하였으나 협정이행분으로 인해 1974년까지 지속되었다고 나와 있다. 그러나 경제통계연감에서는 1971년까지 도입액만 확인 가능하다.
9) PL480호에 의한 잉여농산물 원조는 1956년~67년 무상, 1968년~71년 유·무상 혼합, 1972년 이후 유상으로 도입되다가 1981년 5월 18일 마지막 도입협정이 체결되었다. 이후 미국 잉여농산물은 상업 베이스인 미국 상품신용공사(CCC)를 통해 도입되었다. 1956년~81년까지 유·무상 합계는 17억 2천 8백만 달러이다.

ICA 원조

1955년 7월 1일

1953년 FOA 설립 이후 미국의 대외원조는 FOA에서 일원적으로 운영되었다. 그러나 국무부와 FOA와의 조정은 원활하게 이루어지지 않았다. 이에 미국 아이젠하워 대통령은 1954년 4월 16일자로 미국의 대외원조계획을 보다 효과적으로 운영하기 위해 FOA를 개편하였다.

1955년 7월 1일 국무부 내에 반독립적인 기관으로 국제협력처(ICA; International Cooperation Administration, 이하 ICA)가 신설되어 FOA의 대외 원조계획을 인수하였다. ICA 원조체제에서는 국방부가 담당하는 군사원조 이외의 모든 비군사 원조는 ICA에서 담당하였다. ICA 원조는 원조성격상 FOA 원조와 같이 <상호안전보장법>(MSA; Mutual Security Act)에 의해 추진되었고 원조자금도 계획과 비계획 부문으로 구분되어 지원되었다.

1953년 8월부터 1961년 12월까지 FOA와 ICA 원조계획에 의해 우리나라가 제공받은 원조액은 총 17억 4,172만 1천 달러(FOA 원조 1억 7,173만 달러 포함)이다. 이 중에서 계획 부문이 5억 7,646만 4천 달러로 전체의 33.1%(기술원조 4,643만 7천 달러 포함), 비계획 부문이 11억 6,525만 7천 달러로 전체의 66.9%였다.

PL480 잉여농산물 도입 실적(1956~1971)

(단위: 천 달러)

ICA 원조는 UNKRA 원조와 함께 한국전쟁 이후 한국경제 재건에 많은 도움을 주었다. 합동경제위원회의 한국경제부흥계획에 관한 한미실무자단의 보고에 의하면, 한국은 1956년에 전력, 석탄 및 중석 생산량이 제2차 세계대전 이전 수준을 회복하였고, 제조업 평균 생산량과 농업 부문의 생산량도 전쟁 이전인 1949년 수준에 도달하였다. 그리고 1956년 국민총생산추계액(원조수령액이 위주가 되는 입초액 제외)이 18억 8천7백만 달러로 한국전쟁 직후인 1950회계연도의 생산액 15억 5천만 달러를 훨씬 상회하였다.

또한 ICA 원조는 인플레이션 억제와 재정적자 보전에도 기여하였다. 생산투자를 하기 위해서는 외자뿐 아니라 노임을 지급할 내자도 상당히 많이 소요되는데 이를 원조로 들여온 소비재를 판매한 대금으로 충당함으로써 국내 물자수급을 원활히 하고 재정적자나 인플레이션 요인 없이 투자자금을 조달할 수 있었고, 이를 통해 어느 정도 경제안정을 추구하면서 투자를 지속시킬 수 있었다. 특히 당시 우리나라는 한국전쟁 이후 과중한 군사력을 유지해야 하는 상황에서 전쟁 피해를 완전히 복구하지 못한 가운데 부흥사업을 지속해야 했기 때문에 인플레이션 억제는 당시 가장 긴급한 과제 중 하나였다. 그리고 군사력 유지, 전후 복구를 위한 부흥예산과 물가상승을 따라가지 못하는 낮은 조세징수금, 그리고 긴급한 물가상승으로 인한 재정지출 증대 등으로 재정적자가 지속되었다. 1946년 12월부터 1953년 12월까지 7년 동안 통화공급량이 122배, 도매물가가 37배 상승한 것도 이러한 사정이 반영된 것이었다.

그런데 1955년부터 원조물자의 판매대전이 대폭 늘어나면서 통화공급량 팽창률과 도매물가 상승률이 감소하였다. 그리고 당시 세입만으로 담당하기 어려운 막대한 국방비 예산의 일부를 ICA 대충자금으로 충당함으로써 재정적자 보전에 도움이 되었다.

PL480 잉여농산물 도입 실적(1956~1971)

(단위: 천 달러)

1) 산업발전위원회에서는 1960년부터 시작되는 「경제개발 3개년 계획」을 만들었다.

외자관리법

1958년 3월 11일

한국 정부는 원조자금의 사후관리와 대충자금의 적절한 사용을 위해 관련 법과 규정을 만들고 산업개발위원회, 지역사회개발위원회 등 관련 위원회를 설립하였다.

1958년 3월 11일 법률 제486호로 <외자관리법>을 공포하고 1958년 7월 1일에는 대통령령 제1380호로 <외자관리법 시행령>을, 1958년 8월 7일에는 부흥부령 제1호로 <외자관리법 시행세칙>을 각각 공포하였다. 그리고 <외자관리법> 규정에 의거하여 수혜자 계약을 한국은행과 한국산업은행에 위임하여 비투자 부문은 한국은행, 시설 부문은 산업은행에서 계약 체결을 대행하도록 하였다.

1958년 3월 13일에는 대통령령 제1349호로 산업개발위원회 규정을 공포하여 1958년 4월 1일부터 산업발전위원회가 업무를 시작하였으며, 개발계획 수립을 지원하기 위해 산업개발위원회 자문단의 고용계약을 오레곤 대학과 체결하였다. 산업발전위원회는 부흥부 장관의 자문기관으로서 장기개발 계획을 수립에 필요한 자원조사 및 평가, 최적의 경제구조 확립 및 효과적인 경제정책에 관한 조사연구를 하는 기관으로, ICA 자금 22만 달러와 대충자금 7,800만 환을 자금으로 설치되었다.1)

또한, 한미공동사업으로 지역사회 개발에 미국의 원조자금으로 지원할 수 있도록 하는 지역사회개발 요강이 1958년 1월 24일 국무회의를 통과하고 1958년 9월 2일 대통령령 제1384호로서 지역사회개발위원회 규정이 공포되어 지역사회개발 사업을 지원하고 추진하는 데 필요한 조사, 연구, 심의하는 지역사회개발위원회가 설치되었다.

1954년 원조가 본격적으로 도입되고 원조물자의 판매대금을 대충자금 계정에 적립하게 되면서 FOA와 ICA 원조 기간 중 일반재정 부문 세입에서 대충자금 수입이 차지하는 비중은 1953년 17.1%에서 1957년에는 54.1%까지 증가했다(대충자금 수입은 1958년이 2,458억 100만 환으로 최고를 기록). 이후 1958년부터 미국 원조가 점차 감소함에 따라 1960년 35.2%로 낮아졌다가 1961년에는 다시 상승하여 39.6%에 달하였다. ICA의 대외원조 업무는 1961년 9월 <대외원조법>(FAA; Foreign Aid Act)이 제정되고 1961년 11월 AID(국제개발처; Agency for International Development)가 설립되면서 AID로 이관되었다.

USOM(주한미국경제협조처)

1959년 7월

1950년대 후반 UN 원조가 마무리되면서 경제조정관실의 필요성이 없어지게 되었다. 긴급구호 사업의 필요성이 감소하면서 한국민사처(KCAC)의 사무가 경제조정관실로 인계되었다. 그리고 UNKRA 계획도 1950년대 후반 사실상 종결되면서 UN 원조와의 조정 역할이 사라지게 되자 1959년 7월 미국은 경제조정관실을 USOM/K으로 개칭하고 UN군사령부로부터 완전히 독립시켜 주한 미국대사의 지휘를 받도록 하였다.2)

1959년 7월 USOM/K가 설치되었지만 조직 배치 등에서 한국과의 관계 변경은 없었다. USOM으로 원조 집행기관이 변경된 것은 한국과의 관계 변화 때문보다는 미국의 원조정책이 변경되었기 때문이었다. 다만 주한미국대사의 지휘를 받게 되면서 미국 경제원조의 실질적인 운영관리는 USOM에서 집행했고 정치적 타당성 검토와 원조 효과 평가 등의 업무는 주한미국 대사관에서 담당하였다. 이를 위해 대사관에서 파견관이 나와 USOM 청사 내에 상주하면서 USOM과 주한미국대사관 간의 연락을 담당하였다.

USOM은 설립된 이후 기술훈련을 특화하는 방향으로 조직이 개편되었고 직원 수도 1957년 7월 경제조정관실의 직원 수에 비해 3배 이상 증가했다. 기술지원서비스를 강화했고 기술협조 아래 진행되는 용역 도입과 관련된 모든 권한은 USOM과 ICA(1962년 이후 AID) 원조 본부에 부여되면서 이에 대한 통제가 강화되었다. 국내 인사들의 해외 파견, 기술 지도를 위한 외국인사 초빙, USOM에 상주하면서 기술지도를 하는 미국직원 고용 등 계획원조하에서 이루어지는 모든 기술협조 계약은 선정부터 자금 관리까지 미국 측에서 관리하고 담당하였다.

USOM은 인적자원 활용과 사후 관리 차원에서 USOM의 지원을 받아 기술훈련을 받게 되는 파견자는 USOM과 직접 계약하고 계약서에 ① 훈련 후에는 반드시 귀국 ③ 귀국 후 2년 이상 일정한 직장에서 근무 ④ 귀국 후 USOM의 허가 없이는 일정기간 재출국 금지 ⑤ 귀국 후 주소 통보 등 규정을 명시하였다. .

1960년 USOM의 조직 구성을 보면, 기술협조처를 독립부서로 두고 그 아래로 기술훈련과와 시청각과를 배치해, 자원 개발과 관련된 부분을 제외한 통신, 주택, 교육, 보건, 의료, 간호, 공공행정, 재정, 회계, 농업, 삼림, 개간 등 원조 계획과 관련된 대부분의 업무를 배분해서 관장하였다.

USOM의 기술원조는 보건, 교육, 공공행정 분야에서 인적자원 개선을 도모하는 데 주력했다. 그리고 한국의 인적자원 활용 문제를 검토하기 위해 요구되는 맨파워에 대한 연구도 진행하여 공공행정, 조세, 재정, 금융 부문 관료들의 훈련계획도 마련하였다. 또한 USOM은 공보원과 긴밀한 협조하에 원조를 홍보하는 각종 선전물을 제작하고 정기 간행물을 발간하는 사업도 추진하였다.

1963년 합동경제위원회가 기능을 상실3)하고 경제기획원이 USOM과 직접 협의하는 부서가 되면서 외국 원조를 한국 정부의 경제정책 시책과 유기적인 관계하에 사용할 수 있는 여건이 마련되었다.

1968년 7월 1일 USAID/K(주한미군국제개발처)로 개칭되었고, 1975년 미국원조가 종료되자 한국에서의 원조 사업을 완전히 마무리하고 1980년 9월 철수하였다.

USOM(United Station Operation Mission to the Republic of Korea) 조직도
(1960년 9월 9일 현재)

1) USOM과 관련된 내용은 이현진, 1950년대 후반 미국의 대한원조정책 변화와 USOM의 등장, 한국역사연구회 공동연구 학술회의, 2016.12.3.,의 내용을 참고하였음.
2) 초대 USOM/K 처장은 ICA 극동국장을 역임한 레이몬드 모이어가 부임하였다.
3) 한미합동경제위원회는 1960년 4.19 혁명으로 활동이 중단되었다가 이후 미국이 원조를 재개할 의사를 보이면서 다시 가동되었으나, 1961년 5.16 군사정변으로 다시 활동이 중단되었다. 이후 1963년 7월 18일 한미경제협력위원회가 신설되면서 한미합동경제위원회는 폐지되었다.

한미 경제기술 원조 협정과 미국의 기술원조

1961년 3월 18일

1. 한미 경제기술 원조 협정
<한미 경제기술원조 협정>1)은 1961년 2월 8일 한국 측 대표인 외무부 장관과 미국 측 대표인 주한 미국대사가 각서 교환으로 체결되어 2월 28일 발효되었다. 정식 명칭은 <대한민국 정부와 미합중국 정부 간의 경제기술원조 협정>이며, 약칭으로 ‘한미경제협정’으로 줄여 사용되기도 한다.

<한미 경제기술원조 협정>은 <대한민국 및 미합중국 간의 원조협정>(1948년 12월 10일 체결), <대한민국과 통합사령부의 자격으로 행동하는 미합중국 간의 경제조정에 관한 협정>(1952년 5월 24일 체결, 일명 ‘마이어협정’), <대한민국과 미합중국 간의 경제 재건과 재정안정계획을 위한 합동경제위원회의 협약>(1953년 12월 14일 체결) 및 그 부록 등을 대체하는 형식으로 합의된 조약으로, 미국 정부가 한국 정부에 공여하는 경제 및 기술원조에 적용될 양해 사항을 규정한 협정으로 전문 8항과 합의의사록으로 구성되어 있다.

한미 경제기술원조 협정문의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 한국 정부와 미국 정부는 경제기술 및 이에 관련된 원조가 국제연합의 제(諸) 목적 및 원칙에 따라 한국의 방위를 유지하는 지상목적을 달성하기 위한 기본요건임을 공동으로 재확인한다.
둘째, 원조는 한국 정부가 요청하고 미국 정부가 지명한 기관의 대표가 승인할 경우와 양국 정부에 의하여 지명된 기타 대표에 의하여 요청되고 승인될 경우에 제공되며, 모든 원조 제공은 미국의 관계 법령과 규칙에 따를 것이다.
셋째, 한국 정부는 원조의 효율적인 사용을 보장하기 위하여 적절한 조치를 취한다. 구매는 합리적인 가격과 조건하에 이루어질 수 있도록 미국정부와 협조하며, 미국 대표가 본 협정에 의한 계획, 사업 및 이에 관한 기록을 제약 없이 계속 시찰하고 검토함을 허용하며, 미국 정부가 사업의 성질과 범위를 결정한다. 그리고 한국 정부는 이미 제공되거나 구상 중인 원조의 효율성을 평가하는 데 필요한 관련 정보를 미국 정부에 제공한다.
넷째, 미국원조사절단의 활동에 최대한의 협조와 편의를 제공해야 한다. 원조사절단과 그 구성원은 미국 외교사절의 일부로 간주하여 경제적, 정치적 외교특권을 부여해야 한다.
다섯째, 미국의 원조사업과 관련하여 도입하는 자동차를 포함한 모든 물자에 대해 한국 정부는 내국세와 관세를 면제해야 한다.
여섯째, 이 협정에 규정된 원조계획은 미국 정부가 원조의 계속이 필요하지 않거나 희망되지 않는다고 결정할 경우에 미국 정부에 의해서 종료된다.

<한미 경제기술원조 협정>은 국내에서 그 내용이 지나치게 미국 위주로 구성되어 주권 국가의 체면을 손상시킨다는 논란이 확산되어 반대 시위가 협정이 체결된 후 3주 동안 계속되었다. 국회에서는 야당이 “남한을 지배하겠다는 미국의 책략 가운데 일부”라고 규탄하고 외무부 장관의 사퇴를 요구하였고, 학생들은 이 협정이 경제적 예속화와 내정 간섭을 강요하는 ‘편파적이고 불평등한’ 조약이라고 규정하고 미국대사관 앞에서 협정 철회를 요구하는 시위를 전개하였다. 시민들은 ‘장면정부 타도’를 외치며 시가행진을 벌였다.2)

논란이 가열되자 1961년 2월 16일 협정의 미국 측 서명자인 매카나기 주한 미국대사가 정일형 외무부 장관에게 “미국은 대한민국의 독립 주권을 옹호하기 위한 확고한 공약을 하고 있으며, 대한민국의 자립과 경제복지를 증진시킬 결의를 하고 있다.”는 내용의 외교 공한을 전달하였다.

이에 한국 국회는 1961년 2월 28일 국회가 다음과 같은 양해사항을 첨부하는 조건으로 동의안을 통과시켰다.
첫째, ‘한국 주권의 완전 존중’에 관한 주한 미국대사의 공한에 표시된 원칙과 정신에 위배된 적용이나 해석을 할 수 없다.
둘째, 외교특권 부여를 요청할 관리 수는 양국 정부 협의하에 정한다.
셋째, 면세조항의 적용 범위와 대상자, 국적 등 세목은 양국 정부의 합의사항으로 한다.

2. 미국의 기술원조
AID/DG에 의한 기술원조는 1954년 FOA(Foreign Operation Administration)라는 명칭으로 소규모로 시행되어 1956년부터는 ICA(International Cooperation administration), 1961년에는 AID/DG(Agency for International Development/ Development Grant)로 원조기구 명칭이 변경되면서 원조 규모가 점점 증대되었다. 그러나 1968년 이후 미국의 원조정책 기본방향이 전환됨에 따라 우리나라에 대한 기술원조도 매년 감소되다가 1976년 11월에는 <한미 과학기술협력 협정>이 체결되면서 기술원조가 종료되었다.3)

AID 기술원조 자금·인원 현황(1954-1978)

(단위: 천 달러, 명)

부문별 AID/DG 기술원조 현황(1955-1978)

(단위: 천 달러)

미국의 기술원조로 1954년부터 1978년까지 159개의 단위사업 수행을 위해 외국전문가 1,839명 초청, 국내기술자 3,767명 해외파견, 용역계약 4,926만 7천 달러, 과학기술기재 도입에 2,217만 1천 달러 등 총 1억 2,628만 5천 달러가 제공되었다.4) 광공업, 농림수산, 교육, 교통건설, 보건위생, 공공행정, 사회복지 등 다양한 분야에 지원되었다.

그런데 AID/DG에 의한 기술원조는 AID 워싱턴 본부의 일방적인 결정에 의한 것으로, 개발도상국의 산업발전에 필요한 국내사정과 여건에 부합되지 않는 경우가 많았다. 이에 한국 정부는 미국 측과 교섭하여 1973년 5월 8일 를 체결하고 우리나라 여건과 실정에 맞게 사용할 수 있는 기술협력 자금을 증여받았다.5) 증여받은 Block Grant 자금은 외국 전문가 초청과 훈련생 파견 그리고 재미과학자 유치에 사용되었다.

Block Grant 자금 집행 실적

(단위: 천 달러)

AID/DG 기술원조는 전문가 초청, 기술자 파견, 용역계약, 기자재 도입이 모두 프로젝트 베이스로 추진되었다. AID/DG에 의한 기술원조에서 특기할 사안은, 한국 정부의 요청에 의해 초청된 전문가는 극히 소수에 불과하고 AID 원조사업 계획과 관리 운영을 위해 우리나라에 파견된 USOM이나 USAID/K 직원이 대부분이라는 점이다.6) 이는 UN 기구나 콜롬보 계획 등 재원에서 실시한, 기술 자문 또는 한국의 기술 수준으로 해결할 수 없는 기술적 어려움을 해결하기 위한 초빙과 다르다, 또한 전문가 초빙 시 한국 정부에 동의 절차를 거치지 않기 때문에 한국 정부 입장에서는 용역 전문가 현황을 파악하는 데 어려움이 있었고, 기술자 해외파견 시에도 다른 재원들보다 한국 정부의 비용부담이 많았다.

재원별 훈련소요 부담 현황

1) <한미 경제기술원조 협정>과 관련된 내용은 한국민족문화대백과사전(한미경제기술원조협정)을 참고하였다.
2) 이 투쟁은 혁신 정당과 학생이 주축이 되어 이루어졌을 뿐 반미적 색채로 인해 광범위한 국민 대중의 호응을 얻지는 못하였다.
3) 이 협정은 1961년 체결된 <한미 경제기술원조 협정>을 대신하는 것으로, 한미 간의 아이디어와 정보교환 증대, 양국 간 과학기술자 교류, 양국의 과학기술 관계기관 간 접촉 증진 등을 주요 내용으로 하고 있으며, 소요 경비는 공동부담을 원칙으로 하고 있다.
4) 미국의 기술원조는 1954년 10명의 국내기술자 해외파견을 시작으로 2년 후인 1956년부터는 외국기술자 초청과 용역사업, 물자도입으로 확대되었다.
5) Grant 자금 사용계획을 보면, 한국인 기술자 훈련(13만 2천 달러), 미국인 전문가 초빙(12만 5천 달러), 한국인 과학기술자 유치(1만 4천 달러), 기타 경비(6천 달러) 등 27만 7천 달러의 자금을 1, 2차 연도로 구분하여 사용하는 것으로 되어 있다(과학기술연감, 1973년, p.99.).
6) USOM이나 USAID/K 직원으로 부임하는 경로는 두 가지이다. 하나는 AID워싱턴 본부에서 직접 채용되어 AID 직원으로 내한하는 경우이며, 다른 하나는 미국 정부기관에서 현재 근무하는 직원으로 해당 기관과 AID 워싱턴본부가 계약을 체결하여 한국에 출장 근무하는 형식이다. 여기에는 한국에서 용역을 제공하는 미8군 기술자도 포함되었다.

연수생 초청 훈련 최초실시

1963년

1950년대 중반 이후 미국 내에서 국제수지 악화 등으로 인해 대외원조의 실효성과 대외원조정책에 대한 비판적인 입장이 확산되었다. 당시 미국의 대외원조 프로그램은 많은 국가들이 독립하고 경제적 붕괴를 이겨내는 데 도움을 주었지만, 이들 국가들이 이전에 비해 괄목할 만한 경제적 성장을 이루지 못했을 뿐 아니라 경제적 안정도 이루게 하지 못했다는 비판이 제기되었다.

이에 1961년 케네디 정부는 대외원조 문제를 최우선 과제로 재편하고 당시 지적되었던 대외원조 구조의 결점을 보완하기 위해1)1961년 9월 4일 <1961년 대외원조법>2)(Foreign Assistance Act of 1961)을 제정하였다. 그리고 1961년 11월 3일 종래에 분리해 운영되어 오던 국제협력처(ICA)와 개발차관기금(DLF)3)을 통합하여 USAID(US Agency for International Development, 국제개발처)4)로 개칭하고 경제원조와 군사원조를 명확하게 분리하였다. 특히 증여 형식의 원조를 지양하고 개발차관으로 전환하는 기본방침을 세웠다.

1950년대 중반 이후 미국 내에서 대외원조의 실효성에 대한 비판과 국제수지 악화 등으로 인해 대외원조정책에 대한 비판적인 입장이 확산되었다. 당시 미국의 대외원조 프로그램은 많은 국가들이 독립하고 경제적 붕괴를 이겨내는 데 도움을 주었지만, 이들 국가들이 이전에 비해 괄목할 만한 경제적 성장을 이루지 못했을 뿐 아니라 경제적 안정도 이루게 하지 못했다는 비판이 제기되었다.

AID 원조는 미국 물자를 도입하는 조건으로 제공받는 조건부 차관(tied loan)으로, 자금 제공 방식에 따라 AID/SA(Supporting Assistance)와 AID P/L(Program Loan)로 나뉜다. AID/SA는 개도국에 무상원조로 제공되었고 AID P/L은 1961년 미국의 <대외원조법>에 의하여 경제개발을 촉진하고 산업을 현대화하는 데 필요한 물자 중 특히 기계류와 그 부속품 및 부대용역을 지원하기 위하여 차관으로 대여되었다.5)

우리나라에 1962년부터 1983년까지 무상 및 차관(양여율 25% 이상 프로그램 차관) 형식으로 제공된 AID 원조는 총 26억 5,087만 8천 달러이다. 이 중에서 무상원조는 비계획 부문 6억 593만 7천 달러, 계획 부문 9,109만 5천 달러 등 총 6억 9,703만 2천 달러이다.

AID 유무상 원조 현황(1962년-1983년)

(단위: 천 달러)

1) 미국의 대외원조 정책의 본격적인 전환은 MIT 국제문제연구소의 로스토우가 대통령 국가안보보좌관으로 발탁되면서부터이다. 로스토우는 후진국의 민족주의를 최대한 활용하여 경제개발을 이끌어야 하며, 이를 위해 미국의 대외원조가 군사에서 경제 중심으로, 장기적이고 계획적이며, 증여가 아닌 차관형태로 그리고 사적 형태가 아닌 공적 형태의 경제개발 원조가 되어야 한다고 강조하였다(권혁은, 「5·16 군사정부기 미 대한원조정책의 성격과 AID-유솜의 역할」, 『역사와 현실』, 제105호, 2017, pp.113~149).
2) <대외원조법>은 미국의 ODA의 법적 기반이 되는 법으로 거의 매년 수정되고 있다.
3) 개발차관기금(DLF)은 이자율과 상환 기간이 민간이나 상업차관에 비해 피원조국에 유리했지만, ‘무상’이 아니었다. 그리고 개발차관을 얻기 위해서는 피원조국이 실현 가능한 장기 차관계획을 제안했기 때문에 체계적인 종합개발계획을 수립하고 차관 상환(달러)이 가능하며 경제가 안정된 나라가 우선적으로 개발차관 사업의 대상 국가로 선정되었다.
4) USAID는 경제적, 기술적 원조활동과 개발대출기금의 대출활동, 미국잉여농산물 원조 등 군사원조를 제외한 모든 대외원조를 총괄 감독하였다. 그리고 미국 대통령에게 직접 보고하는 독립성이 보장된 형태로 운영되었다.
5) <1961년 대외원조법>에는 경제원조를 위한 2가지 중요한 정책을 포함하고 있다. 첫째는 경제적 자원을 개발하고 증대하기 위한 계획과 정책을 고조시키는 것이 목적인 개발차관기금(DLF)이고, 둘째는 후진국들에 대한 기술적 협력과 개발 등과 같은 수단을 통해 인적자원 개발에 초점을 맞춘 개발증여기금(Development Grant Fund)이다.

한일기본조약 체결과 일본의 원조

1965년 6월 22일

일본은 우리나라에 미국 다음으로 많은 원조를 한 국가로 미국의 원조가 줄어든 1960년대 중반 이후 우리나라의 공업화 과정에 많은 기여를 하였다. 1960년 이후 1966년부터 1999년까지 원조액은 총 원조액은 50억 5,181만 달러로 이중 무상이 13억 5,331만 달러고 26.8%, 유상차관 이 36억 9,850만 달러로 73.2%다.

일본의 원조는 1965년 한일간 국교정상화부터 시작되었다.1) 1965년 6월 22일 체결된 <대한민국과 일본국 간의 기본관계에 관한 조약>(기본조약)의 부속협정인 <재산 및 청구권에 관한 문제의 해결과 경제협력에 관한 협정>을 통해 우리나라는 일제 식민지에 대한 보상성격의 대일 청구권 자금으로 1966년부터 1975년까지 10년간 총 5억 달러(무상 3억 달러, 유상차관 2억 달러)를 제공 받았다.2)

대일청구권 자금은 미국으로부터 원조가 급속하게 감소되는 상황에서 농림·수산업·광공업·과학기술개발·사회간접자본 확충 및 서비스 부문 등 광범위하게 사용되었으며, 1960년대 하반기에 착수한 포항제철 건설, 경부고속도로 건설 등 대규모 국책사업에 필요한 장비와 기술 도입에 활용되어 우리나라 경제발전에 많은 기여하였다.

청구권 자금 이외로도 많은 원조자금이 추가로 도입되어 1969년 이후 일본 식량청 차관으로 일본쌀이 도입3)되었다. 1975년 청구권 협정이 종결된 이후에도 일본의 개발협력이 지속되었다. 그리고 1983년부터는 일본정부개발 차관 18억 달러와 일본 수출입차관 21억 5천만 달러 등 총 40억 달러 규모의 차관이 제공되었다.4)

<참고> 대일 청구권 자금

<한일 청구권 협정>은 1965년 6월 22일 <한일기본조약>이 체결됨에 따라 대한민국과 일본 사이에 체결된 협정이다. 이 협정에서 일본은 한국에 대해 조선에 투자한 자본과 일본인의 개별 재산 모두를 포기하고, 3억 달러의 무상자금과 2억 달러의 차관을 지원하며, 한국은 대일 청구권을 포기하는 것에 합의하였다.

청구권 자금은 1966년부터 1975년까지 10년에 걸쳐 도입되었는데 도입액은 무상자금은 양국 정부의 합의에 의해서 그리고 차관은 일본 해외경제협력기금과의 사업계획 합의서 체결에 의하여 일본의 생산물과 용역 도입에 사용하기로 하였다.5)

청구권 자금 중에서 무상자금 3억 달러는 농림업(농업용수 개발, 농업기계화, 농업 증산, 산림사업 등)에 3,654만 8천 달러, 수산업(어선 도입, 건조 및 개량, 수산진흥사업, 시험선 도입 등) 2,717만 6천 달러, 광공업(원자재 도입, 포항종합제철소 건설 등)에 1억 6,426만 3천 달러, 과학기술 개발(학교실험실습시설, 서울대병원의료시설도입, 해양실습선 도입, KIST 연구시설 등)에 2,012만 5천 달러, SOC 및 기타 서비스에 602만 9천 달러, 한일 국교 정상화 당시 양국 청산계정상의 부채액 상환과 은행수수료로 4,585만 9천 달러가 사용되었다. 그리고 차관자금은 농림 부문에 230만 9천 달러, 광공업 1억 1,372만 5천 달러(포항종합제철소 건설에 8,868만 달러), SOC 및 기타서비스에 8,396만 6천 달러가 사용되었다.

축산 장려 및 농업 기계화 등 농수산부 소관으로 3,0844만 4천 달러가 사용되었고, 수산 진흥, 어선 도입 및 건조, 개량 등 수산청 소관으로 2,717만 6천 달러가 사용되었다. 그리고 과학기술 실습, 서울대학교병원 의료시설 및 해양실습선 건조 등 문교부 소관으로 1,347만 8천 달러가 사용되었으며, 포항조합제철소 확충에 3,080만 달러가 사용되었다.

그 밖에 과학기술처 소관으로 638만 4천 달러, 농촌진흥청 소관으로 320만 5천 달러, 건설부 소관으로 236만 3천 달러, 한국전력사업으로 266만 6천 달러 그리고 산림청 소관으로 170만 5천 달러가 사용되었으며, 상공부, 공업진흥청, 관세청, 전매청 소관 사업을 위해서도 자금이 사용되었다.

청구권 자금 산업별 사용 실적

(단위: 달러, %)

1) 대일청구권 자금은 한국에 대한 식민지배 배상금이라는 측면에서는 때 논란의 여지가 있을 수 있지만 국가 간의 경제사회개발 지원을 위한 공적 자금으로 보아 원조자금에 포함하였다.
2) 기본조약에 의하여 한일 양국은 외교·영사관계를 개설하고 한일합병 및 그 이전에 양국 간에 체결된 모든 조약 및 협정이 무효임을 확인하였으며, 일본 측은 대한민국정부가 한반도에 있어서 유일한 합법정부임을 인정하였다. 〈청구권·경제협력에 관한 협정〉 이외에도 <어업에 관한 협정>에서는 양국연안 12해리의 어업전관수역을 설정하고, 어업자원의 지속적 생산성을 확보하기 위한 일정한 공동규제수역을 설정하였으며, 〈재일교포의 법적지위와 대우에 관한 협정〉에 의하여 재일한국인이 영주권을 획득할 수 있는 길을 마련하였다. 그리고 〈문화재·문화협력에 관한 협정〉을 통하여 일제통치기간 동안 일본으로 유출된 다수의 문화재를 반환받을 수 있게 되었다.
3) 우리나라는 일본식량청 차관 3억 달러로 1969년, 1970년 1971년, 1973년, 1981년 일본쌀이 도입되었다.
4) 이와 관련하여 한국 정부는 1981년 4월 일본에 한국의 안보 역할과 관련하여 일본정부개발차관 60억 달러와 일본수출입은행차관 40억 달러 등 300억 달러의 차관을 요청하였다. 이후 한일 간 경제협력 교성이 추진되어 나카소네(中曾根康弘) 정부 수립과 더불어 총 40억 달러의 차관을 우리나라에 제공하기로 한일 정상간 합의하였다.
5) 정부는 대일 청구권 유무상 자금의 도입에 의하여 조성된 원화 자금을 효율적으로 관리 운용하기 위해 1966년 2월 19일 <청구권 자금의 운용 및 관리에 관한 법률>(법률 제 1774호)을 제정하여 운용하였다.

미국평화봉사단 협정 체결

1966년 9월 14일

평화봉사단은 냉전이 한창이던 1961년 3월 존 F.케네디(John F. kennedy) 대통령의 뉴프런티어 정책의 일환으로 공식 출범한 자원봉사자 기관이다.1)미국의 평화봉사단은 저개발국에 기술지원과 경제원조를 제공하기 위한 미국의 대외원조 사업인 ‘포인트포(Point IV)’를 이어받았다.2) 평화봉사단은 ① 초청국의 지역사회 발전을 위해 봉사하고 ②초청국 국민들의 미국 시민들에 대한 이해 증진을 돕고 ③귀국 후 미국 시민들이 초청국 국민들에 대한 올바른 이해를 할 수 있도록 노력한다는 3대 목표를 가지고 개발도상국에 교육, 농업, 보건, 무역, 기술, 지역사회개발 분야의 전문 인력을 파견해 개도국을 지원하였다.

평화봉사단은 초청하는 정부의 요청에 의해서만 파견되며, 초청국이 요구하는 만큼만 머물렀다. 단원들 대부분은 대학 졸업생 또는 재학 중인 자원봉사자들로 초청국에서 필요로 하는 분야에 적합한 교육과 훈련을 받은 젊은이들이다. 이들은 다른 나라를 위해 봉사하고 그 나라 국민과 문화를 이해하고자 자발적으로 지원한 사람들로서 3개월간 초청국의 언어와 문화 그리고 봉사할 분야에 대한 기술훈련을 받은 후 파견된다. 임기는 일반적으로 2년이며, 무보수3)로 자원한 사람들이므로 언제든지 본인이 원할 경우 복귀할 수 있었다.

미국과 우리나라는 1966년 9월 14일 미국 평화봉사단에 관한 협정을 체결하고 이틀 뒤인 1966년 9월 16일 첫 번째 그룹으로 100명이 우리나라에 파견되었다. 협정 체결 전 우리나라는 1965년 12월 문교부에서 처음으로 영어, 체육, 과학 등 교육 부문에서 일할 단원의 파견을 요청했고, 한국에 파견될 단원들의 훈련이 1966년 6월 하와이에서 실시되었다.4)

평화봉사단원들은 국내의 산간벽지와 농촌 등에서 영어교육, 보건, 농촌지역 개발 프로그램 등을 수행했다. 교육 분야 단원들은 2년간 전국 각지의 30여 개 농어촌 지역 중고등학교에 배치되어 영어, 과학, 체육 등의 과목을 가르쳤고, 보건 분야 단원들은 전국 각 읍면 보건지소에서 보건보조 요원으로 근무하면서 결핵 퇴치, 전염병 관리, 인구통계 작성, 학교보건, 모자보건, 환경위생 개선 등에 힘썼다. 그리고 1회의 실험으로 그치기는 했지만 농촌지역 개발 프로그램에도 참여했다.5)

1970년대 중반 이후 한국의 경제발전으로 개발도상국을 벗어나자 주한 미 평화봉사단 철수가 논의되었고 1981년 철수하였다. 주한 미 평화봉사단이 파견된 15년 간 영어교육 분야에서 약 1,200명이, 보건 분야에서 약 500명이 활동했으며 기타 분야 및 스태프를 합쳐 약 2천 명이 활동했다. 주한 미 평화봉사단이 파견하고 철수하기까지 K-1부터 K-51까지 총 50회 봉사단원이 파견되었다.6)

미국회계연도 기준으로 1966년부터 1981년까지 미국 정부가 대한민국에 파견된 평화봉사단을 위해 지출한 원조자금은 총 3,060만 달러이다.

1) 존 F.케네디 대통령이 대선 후보 시절인 1960년 10월 미시간대 연설에서 제안하였고, 1961년 <평화봉사단법>이 제정되었다.
2) 포인트포 프로그램은 원조기관의 상근직원이 저개발 국가에서 기술지원을 하며 근대화를 돕는 것으로, 미국의 해리 트루먼(Harry S. Truman) 대통령은 유럽에서 실시된 부흥정책 마셜 플랜(Marshall Plan)이 아시아 저개발 국가에도 그대로 적용될 수 있다는 믿음으로 포인트포 정책을 펼쳤다.
3) 단원들은 미국 정부나 한국에서 보수를 받지는 않지만 미국 정부로부터 한국인 동료들이 받는 만큼의 생활수당을 받았다. 또한 다른 미국인들과 같이 미군부대의 P.X.를 통해 미국물자를 살 수 있는 특권도 없었으며, 세관을 통한 면세 혜택도 받지 못했다.
4) 1961년 10월 정일권 주미대사는 한국에 평화봉사단을 파견하는 것에 대해 관심을 표현했지만, 1962년 2월 서울에 위치한 주한 미 대사관에서는 한국인들의 문해력과 한국의 전반적인 교육 상황이 비슷한 경제 수준의 국가들보다 좋은 편이므로 미국 원조는 더 필요한 곳에 집중해야 한다며 평화봉사단 지원 요청을 거절하였다. 그 뒤 1965년 5월 박정희 대통령의 방미 때, 평화봉사단은 존슨 대통령과 박정희 대통령이 회담에서 나눌 수 있는 적절한 주제 중 하나로 제시되었고, 1965년 10월 미 평화봉사단 파견과 관련하여 한국 주재 미국 관리들과 찬반 토론에서 평화봉사단이 한국에서 특히 영어교육에 있어서 중요한 공헌을 할 수 있을 것이라는 합의가 이루어졌다. 1966년 6월 미국에서 주한 미 평화봉사단이 선발되어 1966년 9월 첫 주한 미 평화봉사단 K-1이 한국에 파견되었다.
5) 한국에서 활동한 2천여 명의 평화봉사단 관계자들은 미국으로 돌아간 후 2002년 ‘Friends of Korea’라는 단체를 조직해 민간외교사절단으로서 한미 양국의 문화교류와 우호증진에 기여하고 있다. 이 중에는 캐슬린 스티븐스 전 주한미군대사, 크리스토퍼 힐 전 미 국무부 동아시아ㆍ태평양 담당 차관보 등이 포함돼 있다. 특히 캐슬린 스티븐스 대사는 1975년부터 2년 동안 충남 예산에서 영어교사로 활동한 바 있다.
6) 1974년 K-33 파견이 취소되었다. 대일 청구권 유무상 자금의 도입에 의하여 조성된 원화 자금을 효율적으로 관리 운용하기 위해 1966년 2월 19일 <청구권 자금의 운용 및 관리에 관한 법률>(법률 제 1774호)을 제정하여 운용하였다.

연수생 초청 훈련 최초실시

1963년

우리나라는 1963년 미국 국제개발처(USAID)의 삼각협력 프로그램의 하나로 개발도상국 연수생 초청사업을 시작했습니다. 한편, 1965년부터는 우리 정부의 자금으로 개발도상국 훈련생 초청사업을 하였는데, 이것이 우리나라가 실시한 최초의 ODA 프로그램이라고 할 수 있습니다.

전문가 파견사업 시작

1967년

우리나라는 1967년부터 UN 및 기타 국제기구와의 협력 사업으로 외국인 초청 훈련을 실시했습니다.

기술협력 사업 시작

1969년

1969년에는 프로젝트형 기술협력 사업을 시작했습니다.

기자재 공여 무상원조 최초 실시

1977년

1977년 110만불 규모의 우리나라 기자재를 개도국에 공여함으로써 물자지원사업이 시작되었습니다.

한국수출입은행(EDCF) 창설

1987년

1987년 한국수출입은행을 통하여 개도국에 대한 양허성차관을 지원하기 위해 300억원을 출연시키고, 대외경제협력기금(EDCF)을 조성하였으며, 이로써 우리의 개발원조 유상협력의 본격적인 계기를 마련했습니다.

‘해외청년봉사단’ 프로그램 시작

1989년

1989년에는 ‘한국해외청년봉사단’ 프로그램이 시작되었습니다

‘한국국제협력단’ 설립

1991년

1991년 4월 한국국제협력단(KOICA)의 설립으로 그동안 건설부, 과학기술처 등 각 부처에서 산발적으로 실시해 오던 기술협력, 인적교류사업 등을 통합하여 관리하였습니다.

국제개발협력위원회 설립

2006년

2006년 1월에는 우리나라 ODA정책 및 집행 조정 및 일관성 제고를 위해 ‘국제개발위원회 규정’에 따라 국무총리실 아래 ‘국제개발협력위원회’가 출범하였습니다. 국제개발협력위원회는 국제개발협력에 관한 주요 정책을 심의, 조정하는 우리나라 개발협력 분야 최고의 정책기구입니다. 위원회는 국제개발협력기본계획, 연간 ODA 종합시행계획, ODA평가에 관한 사항 등을 심의/조정하는 역할을 맡고 있으며, 위원장은 국무총리가, 간사위원은 국무조정실장이 역임합니다. 그리고 위원회는 간사위원을 포함한 30명 이내의 ODA 주요 중앙행정기관 및 관계기관의 장 및 민간위원들로 구성됩니다. 국제개발협력 실무위원회(약칭 실무위원회)는 국제개발협력위원회의 활동을 지원하고 실무적인 업무를 수행하기 위하여 설치되었습니다. 실무위원회는 기본법 제 7조 5항에 의거해 국무1차장을 위원장으로, 국무조정실 국제개발협력본부장을 간사위원으로 하여30명 이내의 위원으로 구성됩니다. 실무위원회는 위원회에 부의될 안건을 미리 협의, 조정하며 위원회로부터 위임 받은 사항을 처리하고 있습니다.

해외봉사단 통합브랜드(WFK) 출범

2009년

2009년에는 대한민국 정부파견 해외봉사단 단일브랜드 'World Friends Korea'가 출범하였습니다. 이 해에 봉사단 파견규모 연간 1,000명으로 확대되었습니다.

G20 정상회의 개최

2010년

2010년 G20 서울정상회의에서는 의장국으로서 우리의 개발경험을 바탕으로 주도적인 리더십을 발휘하여 ‘다함께 성장을 위한 서울 개발 컨센서스(Seoul Development Consensus for Shared Growth)’와 ‘다년간 개발 행동계획(Multi-Year Action Plan on Development)’의 채택을 이끌며 최초로 G20 의제에 ‘개발협력’을 포함하였습니다. 이는 국제경제협력을 논의하는 최상위 협의체인 G20에서 개발의제를 논의할 수 있는 지속적인 기반을 마련한 것으로서 우리나라가 선진국과 개도국의 가교역할을 담당한 대표적인 사례로 볼 수 있습니다.

국제개발협력 기본법 제정

2010년

2009년 DAC 가입으로 인해 2010년부터 우리나라의 원조정책과 체계 개선에 많은 노력이 이루어졌습니다. 2010년 1월 25일, ODA 정책의 법적 안정성 확보와 정책 일관성 및 원조효과성 증진을 위한 국제개발협력 기본법이 제정되어 2010년 7월 26일에 발효되었습니다. 동 법은 한국의 개발원조에 대한 목적, 정의, 기본정신 및 원칙, 국제개발협력위원회, 수행체계 등을 담고 있으며, 특히 유/무상 ODA 통합추진체계 구축에 초점을 두고 있습니다. 기본법은 현재의 사업시행 구조를 변화시키는 대신, 그 대안으로 통합적 정책추진을 위한 국제개발협력위원회의 역할을 강조하고 있습니다. 이러한 측면에서 정책일관성 제고에 한계를 가지고 있는 것도 사실이나, 법 제정을 통해 국내적으로는 보다 체계적인 ODA 정책과 시스템을 갖추고, 대외적으로는 국제사회에 대한 한국의 기여 의지를 표명한다는 데에 의의가 있습니다.

부산 개발원조총회(HLF-4) 개최

2011년

DAC 가입 및 원조규모의 확대에 따라 국제개발사회에서의 우리의 리더십 발휘 및 역할을 강화할 필요성이 많이 제기되어 2011년 OECD/DAC 원조효과성제고를 위한 4차 고위급회의(High Level Forum on Aid Effectiveness(HLF-4))인 부산 세계개발원조총회를 개최하였습니다. HLF-4 개최국으로서 우리나라는 원조효과성에서 개발효과성으로 패러다임을 전환하고, 선진국과 신흥국, 민간 등 다양한 공여주체들을 포괄하는 새로운 글로벌 파트너십 구축을 천명한 ‘부산선언’을 채택하는데 주도적인 리더십을 발휘했습니다. 특히, 중국, 인도, 브라질 등 영향력 있는 신흥공여국의 참석을 이끌어내며 모든 개발주체가 참여하는 ‘효과적인 개발협력을 위한 글로벌 파트너십(GPEDC: The Global Partnership for Effective Development Co-operation)’ 출범에 선도적인 역할을 하였습니다.

다자협력평가네트워크(MOPAN) 의장국 수임

2016년

2015년 우리나라는 원조 공여국 간 유일한 다자기구 평가 네트워크인 다자성과평가네트워크(MOPAN: The Multilateral Organization Performance Assessment Network) 의장국을 수임하였습니다. 다자기구에 대한 평가는 공여국이 다자원조 지원을 판단하는 중요한 기준이 되므로, 우리나라의 책임감 있고 공정한 역할을 통해 다자개발기구에 대한 영향력을 확대하며 국제사회 내에서 위상을 제고할 수 있는 계기가 되었습니다.

정부-시민사회 파트너십 기본정책 수립

2019년

2019년 정부와 시민사회는 ‘국제개발협력 분야 정부-시민사회 파트너십 기본정책’을 함께 마련하였습니다. ‘기본정책’은 정부와 시민사회가 공동으로 달성해야 할 목표를 설정하고, 이를 실현하기 위한 상호 협력의 원칙과 이행방안을 담고 있는 규범적 틀이자 정책문서입니다. 동 ‘기본정책’은 정부와 시민사회가 공동으로 마련한 문서를 국제개발협력위원회에서 상정•의결한 최초 사례로서, 정부가 시민사회를 지원대상이 아닌 독립적인 개발협력 주체로 인정하고 시민사회와의 협력의지를 천명함으로써 우리 개발협력의 저변을 확대하는 계기를 마련한 데 그 의의가 있습니다.

국제개발협력기본법 전면개정

2020년

정부는 국제개발협력기본법을 전면 개정하여 국제개발협력위원회의 종합전략을 수립하고, 사업 연계/조정 및 평가 등 ODA 전 단계의 통합/조정 기능을 강화했습니다

국제개발협력기본법 전면개정

2021년

정부는 2021년 2월 국무조정실에 국제개발협력본부를 신설하여, 국제개발협력위원회의 사무국 역할을 수행하도록 하고 있습니다. 외교부는 국제개발협력기본법 개정에 따라 2021년 3월에 무상개발협력 전략회의를 출범시켰습니다. 무상개발협력 전략회의는 무상원조 제반사항을 심의•조정하는 기능을 합니다.

P4G 서울 정상회의 개최

2021년

2021년 5월 30~31일 이틀간 서울에서 P4G 정상회의가 개최되었습니다. P4G는 지구 최대 현안인 기후변화 대응과 지속가능발전목표(SDGs) 달성을 가속화하기 위해 2017년에 출범한 글로벌 이니셔티브로, 기구에는 우리나라를 포함하여 대륙별 12개 중견국가들과 국제기구 및 기업들이 참여하고 있다. 회원국들은 2년 단위로 정상회의를 순환 개최함으로써 정치적 관심을 유도하고, 민•관 파트너십을 통해 녹색성장 이행 및 개도국의 기후변화 대응과 지속가능발전목표 달성을 지원합니다. P4G 서울 정상회의는 5월 30~31일 이틀간 약 50개국 정상급•고위급 인사, 20여 개 국제기구 수장들이 화상으로 참석한 가운데 열렸으며, 회의에서는 ▷기후위기 극복을 위한 탄소중립 스마트 물관리 ▷혁신적인 에너지 솔루션으로 더 푸르른 지구 ▷지속가능한 농업과 푸드시스템 구축 ▷도시, 파트너십을 통해 녹색 미래를 꿈꾸다 ▷순환경제 전략에 의한 제로웨이스트 사회로의 전환 등의 다양한 기본세션과 정상회의가 이뤄졌습니다. 회의의 논의 결과 '서울선언문'이 채택되었는데, 이는 이번 서울 정상회의 참가 국가 및 국제기구들이 기후위기의 심각성을 인식하고 이를 극복하기 위한 국제사회의 실천을 담은 문서입니다. 선언문에는 ▷녹색회복을 통한 코로나19 극복 ▷지구온도 상승 1.5도 이내 억제 지향 ▷탈석탄을 향한 에너지 전환 가속화 ▷해양플라스틱 문제 해결에 노력 ▷각 나라별 국가온실가스감축목표(NDC) 달성 등의 내용이 담겼습니다.

국제개발연찬사업 시작

1982년

1982년부터 한국개발연구원(KDI: Korea Development Institute)이 개발도상국의 주요 인사를 초청하여 우리나라의 개발 경험 교육을 실시하는 국제개발연찬사업을 시작하였습니다.

국제빈곤퇴치기여금 제도 도입

2007년

2007년에는 최빈개발도상국의 MDGs 달성을 지원하기 위해 국제선 항공권에 1,000원의 기여금을 부과하는 국제빈곤퇴치기여금 제도를 도입하였습니다. 국제빈곤퇴치기여금을 개발도상국의 질병 예방과 퇴치 등 건강과 복지 증진에 활용함으로써 개발협력 분야에서 큰 진전을 이루었습니다.

OECD DAC 가입

2009년 12월

정부는 2007년 7월 국무총리 주재로 개최된 제2차 국제개발협력위원회에서 2010년 OECD DAC 가입 추진을 확정하고, DAC 가입 작업반을 구성하였습니다. 다음 해인 2008년 DAC의 특별동료검토(Special Peer Review) 수검 후, 2009년 1월 공식 가입 신청서를 제출하였고, 2009년 11월 25일 OECD DAC 가입 심사 특별위원회에서 DAC 회원국 전원 합의 아래 24번째 DAC 회원국으로 결정되었습니다.

UN 개발정상회의 참여

2015년

‘2030 지속가능발전의제’ 논의 과정에 약 8개월간의 정부 간 협상(2015.1~8월) 및 UN 개발정상회의 계기 활발한 정상외교를 통해 적극적으로 참여하였습니다. 우리 정부는 UN 개발정상회의에서 국제사회의 SDGs 달성을 위한 일련의 구상을 발표하였고, 「국제개발협력기본법」 및 「제2차 국제개발협력 기본계획(2016~2020)」, 「제3차 국제개발협력 기본계획(2021~2025)」에 국제사회의 SDGs 달성 기여를 향후 우리나라 개발협력 정책의 목표로 제시하였습니다.

국제원조투명성기구 가입

2015년

우리나라는 아시아 국가 중 최초로 2015년 12월 국제원조투명성기구(IATI: International Aid Transparency Initiative)에 가입하였고, ODA 사업정보를 국민에게 투명하게 공개하고 있습니니다.

지속가능발전 고위급정치포럼 주재

2016년

2016년 7월 ECOSOC 주관으로 개최한 의제의 이행을 평가하는 첫 번째 회의인 지속가능발전 고위급정치포럼(HLPF: High-level Political Forum)을 성공적으로 주재하며, 여타 21개국과 함께 자발적 국별 평가에 참여하여 우리의 SDGs 이행 준비현황을 국제사회와 공유하였습니다.

OECD DAC 부의장 수임

2019년

2019년부터는 OECD DAC 부의장국을 수임하며, 우리나라 발전사례에 대한 국제사회의 긍정적인 평가와 SDGs 이행에 대한 우리나라의 향후 주도적 역할에 대한 국제사회의 기대를 다시 한번 확인할 수 있었습니다.